TARIF- GEGEN VERKEHRSPOLITIK

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Müssen wir die Streiklust der GDL wirklich akzeptieren?

- VON DIETRICH CREUTZBURG

- -AKTUALISIERT AM -16:33

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Wirtschaftskrise, Klimaschutz – zuverlässiger Schienenverkehr wird immer wichtiger. Aber wetteifernde Gewerkschaften lähmen ihn ständig durch Streiks. Die politische Suche nach Auswegen steht erst am Anfang.

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Es war 1982, die sozialliberale Koalition steuerte auf ihr Ende zu. Die deutsche Wirtschaft schrumpfte. Aber dann brachen sich neue Wachstumskräfte Bahn. Die Band „Geier Sturzflug“ erspürte deren erste Regungen und landete damit den großen Hit: „Ja, jetzt wird wieder in die Hände gespuckt – wir steigern das Bruttosozialprodukt.“

Dietrich Creutzburg

Wirtschaftskorrespondent in Berlin.

- Folgen

Heute steckt Deutschland wieder in der Rezession. Nur, die Stimmung ist wohl anders – als sei etwas aus den Fugen in der Republik. Nicht genug damit, dass protestierende Bauern im Streit um Haushaltskürzungen und Agrarsubventionen Straßen und Plätze blockieren. In besonderem Kontrast zur wirtschaftlichen Lage prägt die Lokführergewerkschaft GDL durch ihren Streikeifer die Szenerie. Von wegen „in die Hände gespuckt“ – sie verlangt von der Deutschen Bahn kürzere Arbeitszeiten bei vollem Monatslohn.

Allerdings gibt es durchaus eine große Zahl an Bahnnutzern, ob Reisende oder Güterkunden, die sehr wohl gerne mehr fürs Wirtschaftswachstum tun würden – wenn nur der Zugverkehr nicht auch noch durch ständige Streiks unterbrochen würde. Sie stellen sich in wachsender Zahl die Frage: Kann das angehen, was der GDL-Vorsitzende Claus Weselsky und seine Arbeitskampftruppen da immer wieder anrichten? Dürfen die das überhaupt? Lässt sich denn nichts dagegen tun?

Die Besonderheiten des Bahn-Konflikts

Die politische Standardantwort lautet seit jeher, dass die Tarifautonomie ein hohes Gut sei, das Eingriffe nicht zulasse. Doch andere Stimmen werden lauter – etwa die der CDU/CSU-Mittelstandsunion: Nachdem Weselsky schon ganz früh in der Tarifrunde zur Urabstimmung über den ganz großen Arbeitskampf gerufen hatte, legte sie ein Positionspapier zur „Reform des Streikrechts“ vor. Dieses dürfe „nicht missbraucht werden, um in einem frühen Stadium von Tarifverhandlungen unverhältnismäßigen Druck auszuüben.“ Sein unverhältnismäßiger Einsatz „zu Lasten von Menschen und Betrieben, die mit der Tarifauseinandersetzung nichts zu tun haben“, müsse verhindert werden.

Natürlich ist der Bahn-Tarifstreit nicht der einzige, in dem in jüngster Zeit gestreikt wurde. Da war die Tarifrunde für eine Million Bedienstete der Länder, angeführt von Verdi und dem DBB Beamtenbund (dem nebenbei in seiner Rolle als Dachverband auch die GDL angehört). Und im Einzelhandel mit drei Millionen Beschäftigten führt die Gewerkschaft Verdi schon seit April 2023 einen Tarifstreit, in dem sie regelmäßig zu Streiks aufruft.

Es gibt aber Besonderheiten im Bahn-Konflikt, wo die GDL neben einer Arbeitszeitverkürzung 555 Euro mehr Monatslohn verlangt. Sie betreffen schon die Größenverhältnisse: Die GDL hat über alle Bahnanbieter hinweg wohl 38.000 Mitglieder, was ein Fünfzigstel von Verdi ist; noch weniger sind bei der Deutschen Bahn. Und deren Beschäftigtenzahl insgesamt, rund 210.000, entspricht gut einem Zwanzigstel der Metall- und Elektroindustrie, wo die IG Metall Tarifrunden führt.

Völlig anders verhält es sich mit den Folgen von Streiks. In Industrie und Handel, ja selbst im öffentlichen Dienst, bekommen die meisten Menschen nur in den Nachrichten oder auf Social Media etwas davon mit. Doch Streiks bei der Bahn bringen den Alltag von Millionen Berufspendlern und Reisenden durcheinander. Unternehmen vieler Branchen drohen Liefer- oder Produktionsausfälle, wenn der Gütertransport auf der Strecke bleibt. Das ist die sogenannte Drittwirkung, die Kritiker für unverhältnismäßig halten.

Warum Lokführer bisher nichts zu befürchten haben

Und das umso mehr, als die Bahn zugleich in der verkehrspolitischen Strategie eine Schlüsselrolle spielt. Auch die „Mobilitätswende“ für den Klimaschutz steht infrage, falls Menschen mit einem Umstieg auf die Bahn schon deshalb scheitern, weil sie neben allen anderen Problemen noch ständig bestreikt wird. Oder ist es womöglich sogar so, dass die Bahn-Gewerkschaften (vergangenes Jahr hielt die andere, die EVG, Bahnkunden in Atem) die Sonderrolle „ihres“ Staatskonzerns mit einer besonders harten Gangart ausnutzen?

Jedenfalls lässt sich auch diese Besonderheit erkennen: In Tarifkonflikten mit Privatunternehmen, die in offenem Wettbewerb stehen, etwa in der exportorientierten Industrie, müssen Gewerkschaften stets aufpassen, mit Forderungen und Konfliktstrategie nicht zu überziehen, um nicht Arbeitsplätze oder gar ganze Betriebe in Gefahr zu bringen.

Meist tritt dann sogar ein dämpfender Automatismus in Aktion: Wo Arbeitnehmer solche Risiken spüren, sinkt schnell die Motivation, Streikaufrufen der Gewerkschaft zu folgen. Aber Produktionsverlagerung ins Ausland, Outsourcing, Betriebsschließung bei der Bahn? Es gibt wenig, was streikende Lokführer fürchten müssten. Im Grunde wissen alle: Egal was eine Gewerkschaft bei der Bahn erstreikt – letztlich wird es die Politik mit den Steuerzahlern richten.

Was aber ließe sich tun, wenn man denn auf politischem Weg für Mäßigung sorgen wollte? Das Papier der Mittelstandsunion empfiehlt diese Änderungen der Spielregeln für Tarifkonflikte in der „kritischen Infrastruktur“, zu der neben der Bahn etwa der Flugverkehr, die Energie- und Wasserversorgung und Rettungsdienste gezählt werden: Streiks, auch Warnstreiks, wären nur noch zulässig, wenn vorher ein Schlichtungsverfahren gelaufen (und gescheitert) ist. Auch müssten alle Streiks vier Tage im Voraus angekündigt werden. Und zudem: „Streiks in der kritischen Infrastruktur dürfen nur nach einer Urabstimmung mit einem Quorum von mindestens 50 Prozent aller Beschäftigten durchgeführt werden.“

Das Tarifrecht kennt kaum gesetzliche Regeln

Letzteres wäre speziell für Berufsgewerkschaften eine extreme Hürde. Denn wer gar nicht das Ziel hat, die ganze Belegschaft eines Betriebs zu vertreten, würde es – zumindest auf sich allein gestellt – kaum schaffen, die Hälfte aller Beschäftigten in der Abstimmung zu mobilisieren. Die GDL hat sich zwar über die Jahre gewandelt, die einstige Lokführergewerkschaft wirbt auch um andere Berufsgruppen. Doch allein schaffte sie es wohl höchstens in einzelnen der rund 300 DB-Betriebe auf die 50 Prozent. Womöglich müssten die verfeindeten Gewerkschaften GDL und EVG kooperieren, um zu streiken.

Bisher ist das aber nur ein Forderungskatalog, und dazu einer, den CDU-Wirtschaftspolitiker nach Bahnstreiks schon öfter in ähnlicher Form präsentiert haben – ohne dass daraus je etwas wurde. Früher hatte die Bahn allerdings auch noch keine so zentrale Rolle als Verkehrsträger und klimapolitischer Retter wie heute. Und die Arbeitgeberverbände treten ebenfalls beharrlich für Regeländerungen ein.

So auch 2023, als EVG und Verdi zum gemeinsamen Großstreik im Fern-, Regional- und Nahverkehr aufriefen. „Bei hoher Drittbetroffenheit muss zusätzlich eine zwingende Schlichtung den Streikaktionen vorausgehen“, forderte Dirk Pollert, Hauptgeschäftsführer der hessischen Unternehmerverbände. Man könne die Regeln für Arbeitskämpfe nicht allein der Rechtsprechung überlassen. Nötig seien „klare Spielregeln für den gesamten Arbeitskampf.“

Tatsächlich kennt das Tarifrecht bisher kaum gesetzliche Regeln – außer Artikel 9 Grundgesetz: „Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet.“ Bis auf ein paar Vorschriften im Tarifvertragsgesetz, die eher Sonderaspekte betreffen, leiten sich alle Spielregeln daraus ab, wie das Bundesarbeitsgericht (und vereinzelt das Bundesverfassungsgericht) den Grundgesetzartikel im Laufe der Jahrzehnte interpretiert haben.

Die Macht der Nischengewerkschaften

Tatsächlich hat sich auch diese Interpretation in einer Weise gewandelt, die streikwilligen Eisenbahnern in die Hände spielt. Lena Rudkowski, Professorin für Arbeitsrecht der Universität Gießen, schilderte es in einem juristischen Podcast so: Bis in die frühen Neunzigerjahre hätten die Richter eher strenge Maßstäbe angelegt, wenn die Zulässigkeit von Streiks zu beurteilen war. „Jetzt ist man sehr streikrechtsfreundlich auf der Seite des Bundesarbeitsgerichts“.

Zum Beispiel setzte früher der Grundsatz „Ultima ratio“ der Streiklust Grenzen: Streiks waren nur als letztes Mittel erlaubt, erst musste der Weg friedlicher Verhandlungen mit den Arbeitgebern erkennbar ausgeschöpft sein. Heute wird einer Gewerkschaft zugestanden, dass im Grunde nur sie beurteilen kann, ob alles andere im Tarifstreit versucht wurde. Klare Unterscheidungen zwischen kurzen Warnstreiks und einem großen Arbeitskampf kennt die Rechtsprechung auch nicht mehr.

Und es kam noch etwas hinzu, das gerade für die Bahn von einschneidender Bedeutung war: Nach der Jahrtausendwende wandte sich das Bundesarbeitsgericht vom Grundsatz „Ein Betrieb – ein Tarifvertrag“ ab. Das öffnete ein neues Tor: Gewerkschaften, die nur einzelne Berufsgruppen vertreten, konnten nun in offene Konkurrenz zu den bis dahin dominierenden Gewerkschaften treten, die den Anspruch hatten, Tarifverträge für alle Berufsgruppen eines Unternehmens abzuschließen.

Was öffentlich oft als Machtprobe zwischen vermeintlich übermächtigen großen und vermeintlich schwachen kleinen Gewerkschaften verstanden wurde, hat genau genommen eine andere Qualität: Eine Kleingewerkschaft, die nur einzelne, sehr streikmächtige Gruppen wie die Lokführer vertritt, tut sich leichter als eine Großgewerkschaft, die schon beim Aufstellen von Forderungen ganz viele Gruppeninteressen austarieren muss; und die von den streikmächtigen Gruppen überdies verlangen muss, dass sie ihre Macht nicht nur für eigene Belange einsetzen – sondern mindestens teilweise zugunsten von Kollegen, die allein wenig Druck ausüben könnten.

Die Folgen des Tarifeinheitsgesetzes

Im Kern geht es um die Frage, inwieweit ein Interessenausgleich in der Gesamtbelegschaft Vorrang vor Partikularinteressen haben soll. Die schwarz-rote Koalition beschloss dazu 2014 ihr umstrittenes Tarifeinheitsgesetz, das allerdings nur Rahmenregeln für derlei Konkurrenzfälle schuf: Es schließt Streiks von Berufsgewerkschaften nicht aus.

Es legt aber fest, dass der Arbeitgeber nicht gezwungen ist, in einem Betrieb zwei Tarifverträge nebeneinander anzuwenden (womöglich mit unterschiedlicher Wochenarbeitszeit), je nachdem, in welcher Gewerkschaft ein Mitarbeiter ist. Im Zweifel darf er für alle den Tarifvertrag nehmen, hinter dem im jeweiligen Betrieb mehr Gewerkschaftsmitglieder stehen.

In großen Unternehmen kann es dann trotzdem sein, dass sich im einen Betrieb die eine Gewerkschaft durchsetzt und im anderen Betrieb die andere. Ein Streikverbot ist das nicht, es setzt aber einem Zersplittern der Vertretungen Grenzen. Unter GDL&Co. sorgte das dennoch für riesige Empörung – was zuweilen sogar als eigene Erklärung dafür gilt, dass Weselskys Truppen heute so hart streiken. Ob diese aber andernfalls wirklich ein friedlicher Sozialpartner wären, für die Bahn und für die EVG? Vor dem Bundesverfassungsgericht hatte die Regelung jedenfalls Bestand.

Der dritte Ausweg

Wer Streiklust weiter zähmen will, hat nun im Prinzip zwei Ansätze: Verschärfungen in puncto Tarifeinheit engen die Spielräume für alle Berufsgewerkschaften in allen Branchen weiter ein. Im Fall der Bahn wäre dann aber die EVG nicht betroffen; außer dass sie dann wohl weniger Konkurrenzdruck hätte. Oder, der andere Ansatz, man zöge nur in der sogenannten Daseinsvorsorge gesetzliche Grenzen für Streiks aller Gewerkschaften. Die politischen Akteure bekämen es aber wohl in beiden Fällen mit Revolutionsstimmung unter den betroffenen Gewerkschaften zu tun.

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Rechtswissenschaftler Richard Giesen, geschäftsführender Direktor des Zentrums für Arbeitsbeziehungen und Arbeitsrecht (ZAAR), sieht allerdings noch einen dritten Ausweg: Auch ohne politisches Zutun könne die Streikrechtsprechung ihre Richtung wieder ändern. Nachdem sie das alte Streikrecht jahrelang „dekonstruiert“ habe, seien die Arbeitsgerichte „auf das neue Maß an Aggression schlicht nicht vorbereitet“, urteilt er. Das erfordere Korrekturen. Ein Ansatzpunkt wäre dann die Frage, wann im Konflikt und bei wie viel „Drittbetroffenheit“ Streiks als unverhältnismäßig gelten sollen. Ausgang vorerst offen.

Blickt man indes zur Abrundung wieder zurück nach 1982, dann fällt bei näherem Hinsehen noch etwas auf: Dass die Streiklust heute größer, der Arbeitseifer kleiner erscheint, könnte zumindest im Fall der Bahn auch sehr banale Gründe haben. Sie war damals noch als Behörde organisiert – mit lauter Beamten ohne Streikrecht.