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IMMOBILIEN

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Senatorin der Finanzen der Freien Hansestadt Bremen (o. J.): Grund-

steuer auf der Basis von Verkehrswerten – Machbarkeitsstudie

16

1

IMMOBILIEN

Arbeit und Kapital stark entlasten, indem sie vor allem die Boden -

erträge zur Finanzierung der öffentlichen Aufgaben verwenden

(wenn gleich in technischer Hinsicht hier vieles suboptimal läuft).

Sin gapur und Hongkong konnten so innerhalb weniger Jahr -

zehnte ihre ehemaligen Kolonialherren wirt schaft lich überholen.

Die Potenziale einer solchen, auf höhere Äquivalenz gerichteten

Politik kommen am besten durch die goldene Regel der Kom -

mu nalfinanzen (Henry-George-Theorem) zum Ausdruck (u. a.

Atkinson und Stiglitz 1979): Hiernach ist es unter bestimmten

Umständen möglich, die gesamten fixen Kosten der kommu -

na len Leistungen gänzlich aus den Bodenerträgen zu finan zie -

ren – ganz oh ne die herkömmliche, weitgehend schädliche Be -

steue rung.

So wird Deutschland schon seit vielen Jahren von der OECD auf -

gefordert, die Steuerbelastung weg vom Faktor Arbeit hin zur

Grundsteuer zu verschieben (Smith 2012; Blöchliger 2015). Wäh -

rend in Deutschland die Grundsteuern nur 2 % des ge sam ten

Steueraufkommens ausmachen, sind dies z. B. in den USA 12 %.

Die jüngste Steuerreform in den USA verschärft die Si tuation.

Daher ist die Sorge um ein zeitgemäßes Grundsteuersystem

durchaus berechtigt. Die Zukunft der Besteuerung heißt nicht

»Besteuerung von Arbeit und arbeitsschaffenden Investitionen«,

sondern »Besteuerung der Nutzung von Land und Natur«. Dies-

bezüglich werden die Weichen für eine zukunftsweisende oder

eine in der Vergangenheit verhaftete Politik in Deutschland im

Jahr 2018 gestellt.

Zusammenhang zwischen Planungsneutralität und Entkapi ta -

li sierung des Bodens war schon vor 100 Jahren in der da mali -

gen Bodenreformbewegung ein Thema.

BODENWERTSTEUER ––

KEIN ALLHEILMITTEL

Trotz der beschriebenen Kollateralnutzen ist die Bodenwert -

steuer kein Allheilmittel. Unabhängige politische Ziele erfordern

dieselbe Anzahl unabhängiger Instrumente (Tinbergen 1952).

Die Bodenwertsteuer unterstützt beispielsweise die Planung,

ersetzt sie aber nicht. Gleiches gilt für »good governance«. Sie

macht auch nicht den Kampf gegen die Gentrifizierung über-

flüssig, der mit eigenen Instrumenten geführt werden muss.

Wichtig ist jedoch, dass sie solche und andere Maßnahmen und

Instrumente eher unterstützt und nicht konterkariert, wie dies

bei verbundenen Grundsteuervarianten der Fall ist.

SCHLUSS ––

DIE STEUER DER ZUKUNFT

Es ist hoffentlich deutlich geworden, dass die Bodenwertsteuer

viele Vorteile hat – sie ist eine vollkommen neutrale Fiskalsteuer,

die aber in vielfacher Hinsicht einen erheblichen Kollateralnut -

zen mit sich bringt, wenn man andere Steuern durch sie ersetzt.

Bei der gegenwärtigen Grundsteuerreform geht es dabei nur

um die derzeitige, auf Einheitswerten basierende Grundsteuer.

Aus diesem Grunde wird das Bodenwertsteuermodell auch von

den unterschiedlichsten Gruppen unterstützt. In der Initiative

»Grundsteuer: Zeitgemäß!« sind neben Privatpersonen und Bür -

germeistern verschiedener Parteien auch alle möglichen Ver-

bände und Organisationen (NABU, BUND, IW Köln, IG BAU, Mie -

terbund, SRL, BDA etc.) vertreten.

Oft wird eingewendet, dass es sich mit ca. 14 Milliarden Euro

Auf kommen bei der Grundsteuer ja schon fast um eine »Ba ga -

tellsteuer« handele, um die man nicht so viel Aufhebens machen

solle. Hierbei handelt es sich um ein grundlegendes Miss ver -

ständ nis. Deutschland muss sich im internationalen Steuerwett -

bewerb neu aufstellen. Eine Höherbelastung von Grund und

Boden ist dabei das Mittel der Wahl – Boden kann bei Höher -

besteuerung nicht ins Ausland flüchten oder sich zurückziehen.

Derzeit ist Deutschland hinsichtlich der Belastung des Faktors

Arbeit durch Steuern und Sozialabgaben einer der absoluten

Spitzenreiter (OECD 2017). Ganz anders beispielsweise wichtige

asiatische Tigerstaaten (vor allem Singapur und Hongkong), die

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Welche Vorteile bietet kommunales Erbbaurecht aus

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Berlin: Verlag Wissenschaft und Forschung, S. 17-40

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1

IMMOBILIEN

BODENWERTSTEUER ––

PLANUNGSFREUNDLICH

Gegen die Bodenwertsteuer wird immer wieder eingewandt,

dass es zu einem Übermaß an Verdichtung kommen kann. Diese

Kritik ist jedoch falsch adressiert. Dies zu verhindern, ist eine

Aufgabe der Planung, der durch die Bodenwertsteuer mehr Ver -

antwortung zugewiesen wird. Die Bodenwertsteuer kann und

soll die Planung nicht ersetzen. Sie ist sogar eine regelrechte

Aufforderung zu einer wohlüberlegten, guten Planung (Kriese

und Wilke 2017).

Allerdings kann die Planung durch die Bodenwertsteuer durch -

aus sinnvoll ergänzt und unterstützt werden. Die Planung, nicht

der Markt muss entscheiden, wo sinnvollerweise Kinderspiel -

plät ze entstehen und wo Hochhäuser oder wo und wie viel Frei -

räume, Gärten und Grünflächen liegen und wie diese verteilt

sind. Sie muss auch über die erstrebenswerte Durchmischung

verschiedener Nutzungsarten befinden. Heutzutage ist die Pla-

nung ein stumpfes Schwert; die privaten Eigentümer müssen

sie erst »zulassen« (Dransfeld 2008). Zudem verfestigen sich heut -

zutage allfällige Planungsfehler, weil der Bodenmarkt hochgra -

dig immobil ist. Die Bodenwertsteuer setzt hingegen Anreize, die

planerischen Vorgaben zu befolgen. Wer ein mit der Ge schoss -

flächenzahl 2,0 unterlegtes Grundstück nur zu 0,5 nutzt, folgt

den planerischen Vorgaben nicht und nimmt ohne Not knap -

pe Flächen auf Kosten anderer Menschen in Anspruch. Wenn

man dies schon nicht verbieten will: Ist es wirklich zu viel ver-

langt, wenn jemand dafür zahlt, dass er mit seiner überdurch-

schnittlichen Inanspruchnahme von Ressourcen und Flä chen

zugleich die Möglichkeiten seiner Mitmenschen einengt? Und

er mit seinem Verhalten andernorts (Folge-)Kosten er zeugt, u. a.

in Form von neuen Flächenausweisungen?

Die Planung ist heutzutage nicht nur schwach, sondern auch

nicht neutral. Länder wie China zeigen deutlich, was passiert,

wenn die Stadtentwicklung durch private Renditeinteressen

ge steuert wird: Der öffentliche Raum (damit auch Grünanlagen

und Kinderspielplätze) verschwindet, und die Wohneinheiten

pferchen sich an- und übereinander wie Hühnerlegebatterien.

Gleichzei tig verdienen sich Landentwickler eine goldene Nase

mit pri vatisierten Bodenerträgen und Bodenwertzuwächsen. Je

mehr der Boden durch eine Bodenwertsteuer »entkapitali siert«

wird, umso geringer wird auch der Druck seitens der ein schlä -

gigen Interessen, auf die Planung Einfluss zu nehmen. Wenn –

um ein Beispiel aus einem anderen Erfahrungsbereich zu neh -

men – sich ein Bauer von vornherein sicher sein kann, dass ihm

nach Umplanung seines Ackers in Bauland die dann höheren

Erträge zu einem erheblichen Teil wieder entzogen werden, so

sinkt sein Interesse, auf diese Entscheidung im Gemeinderat

z. B. über sei ne »Amigos« politischen Einfluss zu nehmen. Der

kleine Hunsrückgemeinde Birkenfeld (ca. 6.900 Einwohner, Bo-

denrichtwertniveau: 55 Euro) illustriert sind: siehe Tabelle (Aus -

zug aus Löhr 2017, S. 812).

Ein vergleichsweise viel Fläche in Anspruch nehmendes Ein-

familienhaus (EFH) in einer durchschnittlichen Lage in Mainz

würde also durch eine Bodenwertsteuer um knapp 300 Euro pro

Jahr höher belastet als derzeit. Dieses durchschnittliche Einfa -

milienhaus hat jedoch einen Wert von über 330.000 Euro (was

mehr als dem Fünffachen des Median-Vermögens in Deutsch-

land entspricht), wovon mehr als 60 % auf den Boden entfallen

(Löhr 2018). EFHs stellen jedoch lediglich 16 % der Wohneinheiten

in Mainz dar; und gerade in den durchschnittlichen und bes se -

ren Lagen wohnen in der Regel keine armen Leute. In den mäßi -

gen Lagen von Mainz oder den durchschnittlichen Lagen in Bir -

kenfeld (hier machen die EFHs ca. 46 % der Wohneinheiten aus)

bliebe die Belastung für ein EFH (durchschnittlicher Bodenwert -

anteil ca. 30 %) bei einer Bodenwertsteuer nahezu unverändert.

In der o. a. Statistik sind die Anteile der unbebauten Grund-

stücke (UGs) konservativ geschätzt. Diese würden um mehr als

das Vierfache (Mainz) bzw. das Fünffache (Birkenfeld) belastet,

was dazu beitragen dürfte, die noch bestehenden Potenziale

zu aktivieren. Die Neuauflage der streitbefangenen und hin -

sicht lich ihrer Wirkung beschränkten Baulandsteuer C, wie sie

die Koalitionsvereinbarung zwischen CDU, CSU und SPD vor-

sieht, wäre überflüssig.

Mehrfamilienhausgrundstücke (MFHs), bei denen sich der Miet -

wohnungsmarkt und der Markt für Kleineigentümer konzen-

trieren, machen in Mainz mit 72 % den bedeutendsten Anteil an

allen Wohnformen aus. Sie werden in der Regel von Beziehern

mitt lerer oder geringerer Einkommen bewohnt. In beiden un-

tersuchten Stä d ten würden sie ca. um die Hälfte der heutigen

Steuer entlastet.

Die von den Gegnern der Bodenwertsteuer viel zitierte »Asset-

rich-income-poor«-Witwe in einem Einfamilienhaus dürfte in

einer Großstadt wie Mainz in quantitativer Hinsicht eine Ne -

ben rolle spielen, anders als die Mieter und Kleineigentümer. Sie

dürfte zudem in Mainz eher in den schlechteren Lagen oder

aber in peripheren Gebieten (wie Birkenfeld) zu finden sein und

wird daher in der Regel nicht höher belastet als gegenwärtig

(s. o.). Schließlich werden für die ziemlich seltenen Fälle, in de-

nen dies doch der Fall sein sollte, vonseiten der Protagonisten

der Bo den wertsteuer Härtefallregelungen vorgeschlagen (z. B.

Einfrieren der Steuer auf dem gegenwärtigen Niveau, Zahlung

des Unter schiedsbetrages zur Bodenwertsteuer durch die Er-

ben). Würde man die Umstellung auf die Bodenwertsteuer nicht

auf kom mens neutral vornehmen, wäre die Verteilung der dann

hö heren Grund steuerbelastung zwischen den verschiedenen

Wohn for men ähnlich wie oben dargestellt.

auch Marktversagen. In Abwesenheit von Korrekturmechanis-

men ist dies beim auf Privateigentum basierenden Bodenmarkt

von vornherein angelegt. Eine Bodenwertsteuer führt nun dazu,

dass diejenigen, die über Bodenerträge und Bodenwert den

Nutzen aus öffentlichen Maß nahmen ziehen, sich auch stärker

an den Kosten beteiligen – ei gentlich ein Grundprinzip in einer

funktionierenden Markt wirt schaft. Gerechtigkeit und Effizienz

müssen nicht im Widerspruch zueinander stehen.

Auch mit Blick auf die Gerechtigkeit gilt der berühmte Spruch

von Altkanzler Helmut Kohl: Entscheidend ist, was am Ende he -

rauskommt. Dies zeigen am besten die Zahllastverschie bungs -

rechnungen, die nachfolgend anhand einer aufkommensneu -

tra len Umstellung der Grundsteuer für die Großstadt Mainz (ca.

210.000 Einwohner, Bodenrichtwertniveau: 267 Euro) und die

Doch wer »macht« eigentlich die Bodenerträge, von denen of-

fensichtlich ganz besonders die Reichsten in unserem Lande

pro fitieren? Kein Bodeneigentümer hat den Wert seines Stand -

ortes selber geschaffen. Schon der große Ökonom Alfred Marshall

(1947) stellte heraus, dass die Bodenerträge das Resultat von

externen Effekten sind, insbesondere von öffentlichen (Vor-)

Leis tun gen (lediglich die einen Bruchteil der Infrastrukturkosten

aus machenden Beiträge zur inneren Erschließung der Grund-

stücke werden von den Grundstückseigentümern selbst getra-

gen). Dabei profitiert der Eigentümer eines mit einer Villa be-

bauten Grundstücks im Übrigen genauso von den öffentlichen

(Vor-)Leistungen wie der eines – aus welchen Motiven auch

immer – unbebaut vorgehaltenen Grundstücks. Die stärkere tat -

sächliche Inanspruchnahme von öffentlichen Leistungen durch

die Bebau ung sollte daher durch (grenzkostenorientierte) Nut -

zungs ge büh ren eingefangen werden, nicht durch die

Grund steuer (bei dieser geht es um die Finan zierung

von Bereitstellungsleistungen).

Und wer finanziert die öffentlichen Leistungen zur

Inwert setzung der Standorte? Zumal das Ka pital leicht

flüchten kann, tra gen de facto den allergröß ten Teil

der Finanzierungslast die Ver brau cher (vor allem Um -

satz- und Verbrauchssteu ern) sowie die mit ih nen

größtenteils deckungsglei chen Arbeitneh mer (Lohn-

steuer und Sozialabga ben) – ein Teil dieser Steuern

fließt auch den Kommunen zu. Auch die mit der Um-

lage der heutigen Grund steuer belas teten Mieter sind

hier zu nennen, die hierzulande mehr als 50 % der

Haushalte ausmachen (Statista 2018). Die Inwert-

setzung der Standorte wird also von ei ner gro ßen,

schlecht organisierten und in teres sen mäßig hetero-

genen Grup pe geleistet. Die aus der Inwertsetzung

resul tierenden Bodenren ten wer den sodann von ein-

er kleinen, gut organi sierten und hinsichtlich ihrer

Interessen relativ homogenen Gruppe abge schöpft,

die beste Be ziehungen zur Politik pflegt.

Mit anderen Worten: Gemeinschaftlich geschaffene

Leistungen (Boden wert) wer den größtenteils zu guns -

ten einer klei nen Gruppe priva ti siert, wo hingegen pri -

vat geschaffene Werte in disperser Weise sozialisiert

werden. Speziell Mieterhaus hal te zahlen dabei vor

allem in Groß städten doppelt: einmal die Inwertset-

zung der Standorte über ihre Steuern (inklusive der

Grundsteuer), zum Zweiten die aufgrund der Inwert -

setzung ent sprechend erhöh ten Mieten. Über die

Di mension der damit einhergehenden Um ver tei lung

exis tie ren ein weiteres Mal keine offiziellen Statistiken.

Das Auseinanderfallen von Nutzen und Kosten er -

zeugt aber nicht nur soziale Schieflagen, sondern

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Tabelle |Zahllastverschiebungen bei

aufkommensneutraler Umstellung der Grundsteuer

ZAHLLASTANALYSE

Pro Wohneinheit in

a. MAINZ

Einheitswerte

durchschnittliche Lage

Bodenwertsteuer

mäßige Lage

durchschnittliche Lage

gute Lage

b. BIRKENFELD

Einheitswerte

durchschnittliche Lage

Bodenwertsteuer

mäßige Lage

durchschnittliche Lage

gute Lage

EFH

16 %

607

598

896

1.345

46 %

148

102

154

230

ZFH

8 %

421

429

644

966

20 %

110

78

118

177

MFH

72 %

270

97

145

218

28 %

84

27

41

62

UG

(gesamt)

3 %

251

712

1.068

1.603

6 %

32

114

171

256

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man sie aus den englischen und französischen Kolonien kannte

(Löhr et al. 2014; Bohnsack 2000). Der von beiden chinesischen

Staaten verehrte Gründer des modernen China, Sun Yat-sen,

war von der Land- und Steuer ordnung so begeistert, dass er sie

in ganz China einführen woll te; dies ließ sich aber wegen seines

frühen Todes und des einsetzenden Bürgerkriegs nicht ver-

wirklichen.

BODENWERTSTEUER ––

GERECHT

Wer profitiert eigentlich am meisten von den Bodenwerten? Die

offizielle Statistik, die in diesem Punkt sehr untertreiben dürf te,

sagt aus, dass 86 % der Bodenwerte auf Siedlungsflä chen ent-

fallen (Statistisches Bundesamt 2017; eigene Berechnungen).

Dabei konzentrieren sie sich auf die Großstädte. Hier liegt der

wahre Großgrundbesitz unserer Tage, wenn man sich am Wert

orientiert.

Und hier sind gerade im Zuge der Niedrigzinsphase der letzten

Jahre zunehmend soziale Ungleichgewichte deutlich geworden.

Die Bodenerträge stellen volkswirtschaftlich gesehen ein Re si -

duum dar, das sich ergibt, nachdem aus dem Volkseinkommen

die Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital bezahlt wurden. Von

1990 bis 2016 ist die Lohnquote leicht gefallen. Im Zuge der Nied -

rigzinsphase hat auch das Kapital massiv verloren. Der Ge winner

ist der Faktor Boden, was sich in stark steigenden Mie ten und Bo -

denpreisen in den Agglomerationen zeigt. Mittlerweile dürf ten

die (um Risikoprämien bereinigten) Bodenerträge ca. 150 Mil liar -

den Euro p. a. betragen und die (risikobereinigten) Zinsein künf -

te an Bedeutung überholt haben (nach eigenen Be rech nun gen;

die amtliche Statistik schweigt sich über diese Zahlen aus).

Das Vermögen in Deutschland ist – auch im internationalen Maß -

stab – mit einem Gini-Koeffizienten von 0,76 äußerst ungleich

verteilt (Bundesbank 2016, S. 62 und S. 65; ein Gini-Koeffizient

von null würde absolute Gleichverteilung bedeuten, bei einem

Gini-Koeffizienten von 1 würde eine Person alles besitzen). Der

überaus größte Teil des Vermögens wird von den 10 % reichsten

Haushalten gebildet, die 60 % des gesamten Nettovermögens

ihr Eigen nennen (Bundesbank 2016, S. 62). Innerhalb des Ver-

mögens dieser reichsten 10 % stellen Immobilien den weitaus

größten Anteil dar. Nun darf davon ausgegangen werden, dass

gerade die reichsten 10 % nicht in die schlechtesten, sondern

die besten Standorte investiert haben. Die amtliche Statistik

liefert hierzu wiederum keine Aussagen. Das gezeichnete Bild

weist dennoch darauf hin, dass hinsichtlich der Ungleich gewich -

te der Vermögensverteilung in den letzten Jahren der Boden

eine große Rolle gespielt hat (Stiglitz 2015).

effizient zu nutzen. Sie belastet grundsätzlich Renovierungen,

Modernisierungen und Nachverdichtungen. Das Kostenwert-

modell verhält sich dabei wegen seiner nach Altersklassen sehr

grob pauschalierten Herstellungskosten und der Außerachtlas-

sung von Marktanpassungsfaktoren bei Neubauten besonders

belastend (Löhr 2016, S. 2076-2077). Generell erzeugt eine ver-

bundene Grundsteuer zudem kaum Druck auf die Nutzung

brach liegender oder unterausgenutzter Grundstücke. Kurzum:

So ziemlich alle angesichts der gegenwärtigen Wohnraum -

situa tion in Großstädten wünschenswerten Maßnahmen wer-

den steuerlich belastet und konterkariert.

Die Ersetzung der verbundenen Grundsteuer durch eine Boden -

wertsteuer nimmt diese Verzerrungen zurück. Sie belastet statt -

dessen ungenutzte oder untergenutzte Grundstücke genauso

wie optimal genutzte Grundstücke – und drängt die Eigentümer

somit zu einer effizienteren Nutzung des knappen Gutes Flä -

che. Zudem stimuliert sie die Mobilität des Bodenmarktes. Das

Horten von Grundstücken, sei es für die Enkel oder aus spekula-

tiven Gründen, wird entsprechend teuer (siehe Tabelle S. 14).

Dabei erschwert die Bodenwertsteuer insbesondere die Grund -

stücks spekulation: Mehr als 80 % der Immobilienpreissteigerun-

gen werden im weltweiten Durchschnitt nicht durch Erhöhun-

gen von Baukosten o. Ä. verursacht, sondern durch Erhöhungen

der Bodenpreise (Knoll et al. 2017). In Deutschland galt dies in

der Vergangenheit zwar nur in abgeschwächter Weise; im Zuge

der Niedrigzinsphase der letzten Jahre hat jedoch auch hierzu-

lande die Bodenpreisdynamik vor allem in den Ballungsräumen

erheblich zugenommen. Auch die Unterschiede zwischen den

Im mo bi lien preisen in der raumwirtschaftlichen Peripherie (Meck -

lenburg-Vorpommern) und den raumwirtschaftlichen Zentren

(Mün chen) haben ihre Ursachen nur zu einem geringen Teil in

Abweichungen bei den Material- und Arbeitskosten. Ansonsten

würden die Bauunternehmer den Mörtel und die Ziegelsteine

in Mecklenburg-Vorpommern oder sonst wo einkaufen und mit

dem Lastwagen nach München transportieren. Ähnliches gilt –

in abge schwächter Form – für die Arbeitskräfte.

Nein, die wesentlichste Ursache für die Wertdifferenzen in Zeit

und Raum liegt in den Lagewerten und damit den Bodenpreisen

begründet. Die La ge werte/Bodenpreise wiederum ergeben sich

vor allem aus den abdis kontierten und privatisierten Boden-

erträgen. Die Bodenwertsteuer leitet nun einen wesentlich hö -

heren An teil dieser Erträge in die öffentliche Hand um als eine

verbunde ne Steuer. Aus die sem Grunde wirkt sie sich unmittel -

bar auch in höherem Maße dämpfend auf die Entwicklung der

Bodenpreise aus. Schon bei einer aufkommensneutralen Um-

stellung der heutigen Grundsteuer würden nach eigenen Be -

rechnungen zwischen 10 und 20 % der Bodenerträge auf diese

Weise ab geschöpft. Auch in der deutschen Kolonie Qingdao

wurde die Land- und Steuerordnung gerade deswegen – erfolg -

reich – ein geführt, um spekulativen Exzessen vorzubeugen, wie

IMMOBILIEN

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1

den gegenwärtigen Systemen zu programmieren.

Die Daten könnten in ein vorläufiges oder perma-

nentes Fis kalkataster ein fließen. Nach Vollendung

der Ver knüp fung der Katasterdaten mit der EDV der

Fi nanz verwaltung könnte man zu einer voll auto ma -

tischen Fortschreibung übergehen. Die Bemessungs-

grundlage ist für den Steuerpflichtigen im Rechts -

behelfsverfahren einfach nachzuvoll ziehen.

BODENWERTSTEUER ––

EFFIZIENT

Die Bodenwertsteuer ist eine alte Idee. Sie wurde

schon von klas sischen Ökonomen wie Adam Smith

oder David Ricardo pro pa giert. Mindestens zehn

Nobelpreisträger der Wirtschaftswissen schaft, die

das gesamte politische Spektrum von konservativ-

liberal (Milton Friedman) bis links (Joseph E. Stiglitz)

abdecken, haben sich teils vehement für sie ausgesprochen.

Cle mens Fuest vom Münchner ifo-Institut befürwortet sie ge -

nauso wie Gustav Horn vom gewerkschaftsnahen IMK. Warum

wohl?

An dieser Stelle muss zunächst mit einem großen Missverständ -

nis aufgeräumt werden: Die Bodenwertsteuer ist keine Lenkungs -

steuer; sie verfolgt einen Fiskalzweck. Es handelt sich um eine

absolut neutrale Steuer, die – anders als eine »verbundene«, al -

so das Gebäude einbeziehende Steuer – das Verhalten der Ak-

teure nicht verändert. Die Bodenwertsteuer wird jedoch zu -

wei len auch als »superneutral« (Dwyer 2014, S. 764-769) be -

zeich net, weil sie vielfache Kollateralnutzen mit sich bringt.

Diese Kollateralnutzen werden jedoch erst über einen »tax

shift« er zeugt, also die Ersetzung gegenwärtiger, verzerrender

Steuern auf die mobilen Produktionsfaktoren Arbeit und Ka -

pital sowie den Verbrauch durch die Bodenwertsteuer als eine

neutrale Steuer. Bei der politisch gesetzten Aufkommensneu-

tralität be schränkt sich der »tax shift« auf die Umschichtung

der Steuer vom Gebäude- auf den Bodenwert.

Jedwede verbundene Grundsteuer, egal nach welchem Modell,

ist eine verzerrende Steuer. Dies gilt für das Südmodell und das

Kostenwert- ebenso wie für das Verkehrswertmodell. Der Wirt -

schaftsnobelpreisträger William Vickrey urteilte über die ver-

bundene Grundsteuer, dass es sich um die Kombination einer

der schlechtesten Steuern (auf das Gebäude) mit einer der bes -

ten Steuern (auf den Bodenwert) handele (Vickrey 1999).

Soweit die Grundsteuer auf dem aufstehenden Gebäude lastet,

setzt sie nämlich einen Anreiz, die knappe Ressource Fläche in-

land-Pfalz geschehen) würde sicherlich auch sehr wesentlich

zur Lösung des EDV-Problems beitragen. Und schließlich: So -

fern wirklich für die wenigen Daten, welche eine Bodenwert-

steuer benötigt, ein längerer Programmierungszeitraum erfor -

derlich sein sollte, könnte man diese Daten (zwischenzeitig)

über eine elektronische Steuererklärung abfragen – wie dies

auch (dauerhaft) im Kostenwertmodell vorgesehen ist. Anders

als beim Kostenwertmodell geht es bei der Bodenwertsteuer

aber nur um drei Daten, die jedem Eigentümer bekannt sind:

Grundstücksfläche: Diese kennt jeder Eigentümer in der Re -

gel schon aus den Kaufverträgen.

Grundstückswert: Die Bodenrichtwerte liegen in Deutschland

flächendeckend vor. Aus dem BORIS sind sie in den meisten

Ländern online schon heute für jedermann ab lesbar. Ansons -

ten stellt der örtliche Gutachterausschuss die Bodenricht -

wertkarte eben online.

Steuernummer, Name des Steuerpflichtigen, Adresse des

Grund stücks.

Gegebenenfalls könnte noch abgefragt werden, ob das Grund-

stück (anteilig) zu Wohnzwecken genutzt ist, wenn der Gesetz -

geber hinsichtlich der Steuerlast differenzieren möchte. Wenn

nicht, wäre diese Angabe überflüssig.

Der Eigentümer müsste keine Gebäudeflächen berechnen (las -

sen), die Finanzverwaltung müsste diese nicht vor Ort kontrol-

lieren. Das betreffende Online-Formular und dessen Verknüp-

fung wären in kürzester Zeit ohne großen Aufwand parallel zu

Abbildung |Bodenrichtwertkarte Tsingtau des Kaiserlichen Landamts

mit Grundsteuerwerten von 1914

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1

Das von Brauer in diesem Heft favorisierte automatisierte Ver -

kehrswertmodell bietet jedoch auch keine Lösung. Der Imple-

mentationsaufwand dürfte hier nämlich am höchsten von al -

len konkurrierenden Modellen sein. Allein der Aufwand für die

erstmalige Bewertung dürfte ca. 2 Milliarden Euro betragen

und einen entsprechend langen Zeitraum in Anspruch nehmen

(Se natorin der Finanzen Bremen o. J., S. 58). Zudem bestehen

auch hier rechtliche Zweifel: Es dürfte interessant sein nachzu -

voll ziehen, ob und wie Besonderheiten wie versetzte Ge schos -

se, ge fangene Räume, teilausgebaute Dachgeschosse u. Ä. in

einen au tomatisierten Verkehrswert Eingang finden. Mehr als

ein Viertel der von einer Gutachtergruppe automatisiert ermit-

telten Steuerwerte wichen mehr als 20 % vom Verkehrswert

ab (Se natorin der Finanzen Bremen o. J., S. 49-52). Wenn der

Steuer bescheid jedoch aufgrund von für den Steuerpflichtigen

nicht mehr nachvollziehbaren Algorithmen erfolgt, werden in

solchen Fällen de facto die auf die Nachvollziehbarkeit der Be -

messungs grundlage bezogenen Rechtsbehelfsmöglichkeiten

beschnitten.

BODENWERTSTEUER ––

EINFACH

Die Initiative »Grundsteuer: Zeitgemäß!« (www.grundsteuer-

reform.net) schlägt daher eine Reform vor, die sich lediglich auf

Bodenwert und Bodenfläche des Grundstücks stützt. Die Bo-

denwerte sind flächendeckend bekannt, wenngleich sicherlich

bei der Arbeitsweise der Gutachterausschüsse Luft nach oben

ist. Diese könnte vereinheitlicht und auch in einigen Ländern

finanziell besser unterlegt werden. Doch schon heute darf da -

von ausgegangen werden, dass die Bodenrichtwerte den Typi -

sie rungserfordernissen des Steuerrechts als einem Massenfall-

recht genügen.

Zwar wird von der Finanzverwaltung immer wieder eingewandt,

dass auch die vollautomatische Einspielung der Bodenricht wer -

te und Grundstücksgrößen mehrere Jahre in Anspruch nehmen

würde, weswegen die Bodenwertsteuer letztlich keinen Vorteil

bei der Implementation habe. Dieses Argument mutet aus meh -

reren Gründen merkwürdig und als in der gegenwärtigen Be -

steuerung befangen an: Im Jahre 1898 wurde in der damaligen

deutschen Kolonie Qingdao (deutsch: Tsingtau – China) eine

Bodenwertsteuer innerhalb kürzester Zeit sehr erfolgreich ein -

geführt – und zwar ohne EDV-Unterstützung (Bohnsack 2000;

Löhr et al. 2014), s. Bodenrichtwertkarte Tsingtau (Abbildung).

Zudem befinden sich ca. 900 der heutigen ca. 1.000 Gutachter-

ausschüsse Deutschlands allein in Baden-Württemberg. Eine

Zu sammenlegung auf vernünftige Größen (wie etwa in Rhein-

NEUREGELUNG NOTWENDIG ––

PROBLEM ZEIT

Abgesehen von der Bundesregierung hat kaum mehr jemand

Zweifel daran, dass die gegenwärtige, auf den Einheitswerten

von 1964 (West) und 1935 (Ost) beruhende Grundsteuer B ver-

fassungswidrig ist. In der mündlichen Verhandlung vor dem Bun -

desverfassungsgericht am 16. Januar 2018 kämpften die Ver -

treter der Bundesregierung zwar wie die Löwen; das Ziel war

jedoch deutlich: Das Bundesverfassungsgericht sollte bei seiner

zu erwartenden Entscheidung gegen die derzeitige Steuer zu

möglichst langen Übergangsfristen bewegt werden. Offenbar

setzt die Bundesregierung immer noch auf das Kostenwert -

modell als Nachfolgemodell, das im Herbst 2016 vom Bundesrat

in den Gesetzgebungsprozess eingebracht wurde, aber zwi schen -

zeitlich der Diskontinuität zum Opfer fiel. Gegen das Kosten-

wertmodell sprechen jedoch nicht nur verfassungsrechtliche

Zweifel (s. Brauer in diesem Heft) und die Tatsache, dass die Front

der Befürworter bröckelt: Mittlerweise hat sich neben Nord -

rhein-Westfalen auch Niedersachsen (das zusammen mit Hessen

das Modell in den Bundesrat einbrachte) auf die Seite seiner

Gegner geschlagen (Ramthun 2018).

Das wichtigste Argument gegen das Kostenwertmodell ist wohl

der zeitliche Druck: Wenn das Bundesverfassungsgericht gegen

die gegenwärtige, auf Ein heitswerten basierende Grundsteuer

entscheidet, bedeutet dies einen verfassungswidrigen Zustand

seit dem Jahr 2009. Dieser Zustand müsste jedoch zur Imple-

mentation des Kostenwertmo dells für weitere zehn Jahre auf -

rechterhalten werden; erst dann könnte man auf die Einheits -

werte verzichten und die Steuer auf Basis der Kostenwerte er-

heben. Das verlangt aber von den Verfassungsrichtern, einen

fast 20 Jahre währenden verfassungs widrigen Zustand zu dul -

den, wie ein Beschwerdeführer zu Recht einwandte. Das Bundes -

verfassungsgericht gewährte in der Ver gangenheit eher Über-

gangsfristen von zwei bis drei Jahren. Selbst bei einer gering -

fügigen Überschreitung dieser Zeitspanne ist die Wahrschein-

lichkeit nicht gering, dass die Grundsteuer zwischenzeitig aus-

gesetzt wird und eine der wichtigsten Einnahmequellen der

Kommunen wegfällt.

Der Hamburger Finanzsenator Tschentscher stellte in der Ver-

handlung das wertunabhängige Südmodell als einzige Alterna -

tive dar. Dieses beruht lediglich auf der Fläche von Grundstück

und aufstehendem Gebäude als Bemessungsgrundlage. Der Im -

plementationsaufwand ist hier jedoch auch nicht signifikant

ge ringer als beim Kostenwertmodell. Hinzu kommt, dass eine

Immobilie mitten in München dieselbe Bemessungsgrundlage

erhält wie eine in einem Dorf in Mecklenburg-Vorpommern,

wenn nur die Fläche dieselbe ist. Der allgemeine Gleichheitssatz

(Art. 3 Abs. 1 GG) könnte nicht stärker verletzt werden.

Citations (0)

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