Staatsrechtlerin Cancik:

„Bürokratiemonster-Rhetorik löst keine Probleme“

Von Katja Gelinsky

Lesezeit: 6 Min.

Akten, Akten. Akten: Wird die von vielen ersehnte stärkere Digitalisierung der Verwaltung wirklich so viel bringen?

Kürzere Aufbewahrungsfristen für Rechnungsbelege entlasten zwar die Unternehmen, der Staat nimmt aber 200 Millionen Euro weniger Steuern ein, sagt die Staatsrechtlerin Pascale Cancik im Interview. Der Bürokratieabbau kann also ein zweischneidiges Schwert sein.

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Frau Professorin Cancik, die Bundesregierung sagt, sie habe „das größte Bürokratieentlastungspaket in der Geschichte dieses Landes geschnürt“. Erleben wir damit zumindest beim Bürokratieabbau eine Zeitenwende?

Kaum. Man wird auch nicht valide klären können, ob es das bisher größte Entlastungspaket ist.

Gibt es Maßnahmen in dem Paket, die in die richtige Richtung gehen?

Die Verkürzung von Aufbewahrungsfristen, zum Beispiel im Steuerrecht, kann ein Weg sein. Für die Unternehmen bringt das Erleichterung, aber nach Schätzung der Regierung führt es auch zu einem Verlust von Steuereinnahmen von 200 Millionen Euro jährlich. Bürokratieabbau ist also immer eine Frage der Abwägung und deswegen selten einfach.

Was müsste passieren, um die Wirtschaft in großem Umfang von Bürokratie zu entlasten?

Die Frage suggeriert, man könne in einem großen Wurf die ganz große Entlastung schaffen. Aber man muss sich die Mühe machen, sehr kleinteilig hinzusehen: Welche Pflichten der Unternehmen sind aus Gründen des Gemeinwohls und der Volkswirtschaft notwendig? Man könnte natürlich sagen, wir entlasten die Unternehmen, indem wir Standards abbauen, etwa beim Arbeitsschutz oder Umweltschutz. Im Vorlauf zum Bürokratieentlastungsgesetz gab es solche Vorschläge. Sie wurden aber nicht umgesetzt, weil die Senkung dieser Schutzstandards politisch, auch wegen der Kosten an anderer Stelle, nicht gewünscht war.

Pascale CancikPascale CancikUniversität Osnabrück

Mehr als die Hälfte der Bürokratiekosten hierzulande beruhen auf EU-Regulierung. Was läuft da aus dem Ruder?

Natürlich kommt viel aus der EU, weil da mittlerweile viele Regulierungskompetenzen liegen. Hinzu kommt, dass die EU stark mit Zielvorgaben arbeitet, welche die Mitgliedstaaten dann umsetzen müssen. Die gut vollzugsfähige Übersetzung und Einpassung der EU-Vorgaben ins deutsche Recht gelingt aber nicht immer. Stattdessen werden oft ziemlich vage Regelungen produziert, die die Verwaltung dann konkretisieren muss. Das beobachte ich zum Beispiel im Umweltrecht an vielen Stellen. Hinzu kommt, dass die Politik mittlerweile viele Akteure einbezieht. Auch das ist aufwendig.

Sollte die Politik also stärker mit Geboten und Verboten arbeiten?

Das dürfte schwierig sein, weil es jedes Mal einen Aufschrei gibt, wenn von Verboten die Rede ist. Aber an manchen Stellen wären klarere und einheitliche Vorgaben hilfreich. Im Lärmschutz zum Beispiel haben wir ein ganz zersplittertes Regelungssystem und in Teilen auch keine klaren Grenzwerte. Auch das Baurecht hat ein Komplexitätsproblem, weil es immer stärker ins Detail geht und föderal unterschiedlich ist. Außerdem wird über das Baurecht mittlerweile sehr viel gesteuert. Es muss nicht nur sicherstellen, dass niemand von einem Dachziegel erschlagen wird, sondern auch Fragen der Energiewende und Klimaanpassung berücksichtigen.

Aber diese Komplexität erzeugt der Gesetzgeber . . .

. . . weil die Welt nun einmal komplex ist und Ressourcen übernutzt sind. Technische Entwicklung birgt heute oft mehr Konfliktpotential als früher, etwa beim Bau einer Eisenbahn im 19. Jahrhundert. Das ist qualitativ anders als das Risiko eines Atomkraftwerks oder eines Stoffes wie Plastik. Bei der digitalen Entwicklung wissen wir noch gar nicht genau, welche Risiken für wen damit verbunden sind.

Aber was bringt es zu regulieren, was man nicht kennt?

Abzuwarten, bis großer Schaden eintritt, und dann die Folgen einzufangen kann sehr teuer sein. Das sehen wir derzeit an vielen Stellen. Der Staat ist ja auch für die Sicherheit und die Gesundheit der Bürgerinnen und Bürger zuständig. Die Gesellschaft muss also klären, welche Gefahren sie sich leisten will. Regulierung von neuen Entwicklungen ist notwendig ein Lernprozess. Das gilt übrigens auch, wenn man mit marktwirtschaftlichen Instrumenten arbeitet. Das funktioniert anders, ist aber nicht weniger kompliziert, wie man zum Beispiel am Handel mit Emissionszertifikaten sieht.

Gleichwohl scheint es auch mit weniger Bürokratie zu gehen. In den USA haben wir seit 2019 rund 5500 Bundesgesetze und -beschlüsse gehabt, auf EU-Ebene waren es 13.000, heißt es in dem Draghi-Bericht.

Gesetzezählen und Pauschalvergleiche führen nicht weiter. Man muss sich dann auch fragen, was genau geht mit weniger Regulierung? Wir haben zum Beispiel ein ziemlich aufwendig reguliertes Sozialsystem, weil wir eine Soziale Marktwirtschaft sein wollen. Die USA haben diese Art von Regulierung nicht, dafür Folgeprobleme, die wir wohl nicht haben wollen.

Wir sind aber auch bei der Regulierung von Datenschutz und Künstlicher Intelligenz führend. Wie verträgt sich dieser Ehrgeiz damit, dass wir da wirtschaftlich hinterherhinken?

Die Lage ist kompliziert, weil wir es hier mit global agierenden Unternehmen zu tun haben. Wenn sich aus deren Geschäftsmodellen Risiken für Bürger und Unternehmen in der EU oder auch die öffentliche Sicherheit ergeben, dann muss man reagieren. Die EU will damit ja auch fairen Wettbewerb sicherstellen. Man muss aber immer wieder hinschauen, ob die Balance zwischen Schutz und Raum für Innovation noch stimmt.

Stimmt die Balance im Datenschutz noch?

Da sieht man besonders deutlich, dass Regulierung ein dauerhafter Lernprozess ist. Diskutiert wird, ob wir wirklich einen generellen Einwilligungsvorbehalt für jede Datennutzung brauchen. Man könnte auch differenzieren und fragen, an welchen Stellen geht es um besonders sensible Daten. Aber auch das ist Regulierung.

Lässt sich mithilfe von Digitalisierung Bürokratie abbauen?

Ich denke, das wird überschätzt. Komplizierte Regelungen und Formulare werden nicht einfacher, wenn sie nicht mehr auf Papier, sondern digital sind. Aber durch Digitalisierung lassen sich Kommunikationswege, Dokumentationen und der Zugriff auf Wissen vereinfachen. Man muss sich aber klarmachen, dass die Umstellung auf digitale Kommunikation für kleine Unternehmen ebenso wie für manche Menschen herausfordernd sein kann.

Was nützen Berichtspflichten, die alle zu überfordern scheinen?

Ohne Berichtspflichten fehlt es an Wissen, das für Politik, Verwaltung und Wirtschaft erforderlich ist. Die Frage muss also sein: Wer wird verpflichtet und wie intensiv? Die eigentlich zentrale, uralte Frage aber ist, um was sich der Staat kümmern soll. Darum geht es auch in der Diskussion um die Berichtspflichten in der Lieferkette: Fühlen wir uns zuständig, weil wir mit unserem Konsum zu Schäden in anderen Staaten beitragen, oder ist es deren Aufgabe, diese Probleme zu regeln? Und was, wenn sie das nicht tun? Das muss man in der Demokratie aushandeln. Die Ansprüche an den Staat sind hoch, die Steuerungswünsche der Politiker auch. Das führt zwangsläufig zu mehr Recht.

Wäre es eine gute Idee, 25 Prozent der Berichtspflichten auf EU-Ebene zu streichen?

Das ist zunächst markige Rhetorik. Solche Pflichten werden ja nicht mutwillig, sondern zu einem bestimmten Zweck eingeführt. Welche verzichtbar sind, muss man konkret ermitteln.

Die Menge an Bürokratie wirkt sich aber nun einmal negativ auf unsere Wirtschaft aus. Wäre es ratsam, das Konzept „one in one out“ zu schärfen und für eine neue Regelung zwei alte zu streichen?

Mir scheint das Konzept im Ansatz unsinnig und praxisfern, es funktioniert ja auch nicht. Die Idee basiert auf der falschen Annahme, es seien Regelungen vorrätig, die man nicht braucht. Der Effekt ist, dass eine gute Verwaltung anfangen muss, möglicherweise streichfähige Regelungen aufzusparen, damit sie genügend Vorrat hat, wenn die Politik eine neue Regelung einführt.

Gibt es denn Vorschläge, die Ihnen zielführend erscheinen?

Folgenabschätzung und Aufwandsermittlung bleiben wichtig. Interessant finde ich den Praxischeck. Das Bundeswirtschaftsministerium hat den geplanten Bau einer Photovoltaikanlage gemeinsam mit Unternehmern, Leuten aus der Verwaltung und verschiedenen Interessenvertretern unter die Lupe genommen. Man hat geprüft, was rechtlich erforderlich ist, wie lange es dauert und wo es Hürden gibt, die sich ohne gravierende negative Folgen an anderen Stellen beseitigen lassen. So könnte man auch bei anderen Projekten verfahren. Letztlich bleibt Rechtsüberprüfung schlicht Daueraufgabe.

Auf Vereinfachung zielen Maßnahmen wie Pauschalierungen und Bagatellgrenzen. Sollte der Gesetzgeber sie mehr nutzen?

Das kann ein guter Weg sein. Vor allem für kleinere Unternehmen ließen sich damit Belastungen reduzieren. Man würde damit gewisse Ungleichbehandlungen in Kauf nehmen. Aber es lässt sich argumentieren, dass das Ausmaß gewisser Probleme, die man durch Regulierung in den Griff bekommen will, bei kleineren Unternehmen geringer ist und man deswegen darauf verzichtet, sie einzubeziehen.

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Es gibt außerdem Forderungen, stärker mit Genehmigungsfiktionen zu arbeiten. Was halten Sie davon?

Da bin ich eher skeptisch. Im Baurecht führt die Genehmigungsfiktion zwar dazu, dass früher mit dem Bau begonnen werden kann. Aber trotzdem muss das Baurecht eingehalten werden. Wenn jemand baurechtswidrig baut und dadurch vielleicht Schäden entstehen, muss das nachher wieder in Ordnung gebracht werden. In der Praxis führt das zu einer Verschiebung von Haftungsrisiken. In Bauverträgen sind es oft die Architekten, die Gewähr übernehmen müssen. Auch Genehmigungsfiktionen führen dazu, dass Probleme verschoben werden. Sinnvoller erschiene mir, man würde sich genauer anschauen, wo man auf Genehmigungen verzichten und stattdessen auf eine Anzeigepflicht umschalten könnte. Dann wissen die Verwaltungen von Projekten und könnten einschreiten, wenn Probleme auftauchen – vorausgesetzt, sie sind hinreichend ausgestattet.

Bürokratiefrust wird von den Parteien an den Rändern erfolgreich für Stimmungsmache gegen die etablierten Parteien genutzt. Könnte das ein Weckruf sein für die Mitte, beim Thema Bürokratieabbau mehr zu liefern?

Meine Analyse ist eine andere. Es gibt Frust, dass Infrastruktur und Verwaltungen vor Ort nicht mehr funktionieren, Personal fehlt und für Unternehmen und Bürger vieles kompliziert ist. Politiker verstärken das seit Jahren, indem nicht erfüllbare Abbauversprechen gemacht werden. Daran docken die Parteien an den Rändern dann an. Der Weckruf für die politische Mitte sollte sein, die Probleme an der Wurzel zu packen. Welche Baustandards und wie viel Umweltschutz wollen wir, wie erreichen wir die lange begonnene, aber zu langsame Digitalisierung von Verwaltung? Diese zweifellos schwierigen Fragen lassen sich mit Bürokratiemonster-Rhetorik nicht lösen.

Pascale Cancik

Pascale Cancik ist Professorin für Öffentliches Recht, Geschichte des europäischen öffentlichen Rechts und Verwaltungswissenschaften an der Universität Osnabrück. Die Staatsrechtslehrerin untersucht unter anderem die Geschichte der Bürokratiekritik. Facetten werden in all ihren Forschungsschwerpunkten sichtbar, namentlich Parlamentarismus, Verwaltungsrecht  sowie Neuere Verwaltungsgeschichte. Zuletzt widmete Cancik ein Forschungssemester aktuellen Herausforderungen des Umweltrechts. Unter anderem arbeitete sie zum neuen Entwurf für ein Bodenschutzrecht der EU.

Quelle: F.A.Z.Artikelrechte erwerben

Katja Gelinsky

Katja GelinskyWirtschaftskorrespondentin in Berlin