Solide Haushaltspolitik sieht anders aus

Artikel von Lars Feld

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Finanzminister Lars Klingbeil© Stefan Boness

Die intensiven Wochen zur Verabschiedung der Bundeshaushalte 2025 und 2026 stehen unmittelbar bevor, und schon jetzt wird deutlich, dass es der Bund in dieser Legislaturperiode nicht mehr schaffen wird, zu einer soliden Finanzpolitik zurückzukehren. Diese Einschätzung beruht nicht nur auf dem im März im alten Bundestag hastig verabschiedeten Schuldenpaket. Vielmehr zeigt sich, dass die Finanzpolitik des Bundes von einem kräftigen Weiter-so der Jahre 2020 bis 2023 gekennzeichnet ist, in denen die Ausnahmeregel der Schuldenbremse aufgrund der Corona-Krise und der dem russischen Angriffskrieg auf die Ukraine folgenden Energiekrise in Anspruch genommen wurde. In vielerlei Hinsicht knüpft die Bundesregierung sogar an die finanzpolitisch üppigere zweite Hälfte der Regierungszeit Angela Merkels an.

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Konstanz der Wirtschafts- und Finanzpolitik ist zwar ein wichtiges ordnungspolitisches Prinzip. Sie sorgt für verlässliche Investitionsbedingungen für die Privaten. Wenn eine Politik jedoch verfehlt ist, sodass inländische wie ausländische Investoren lieber nicht in Deutschland investieren, dann sollte die Bundesregierung besser umsteuern. Der Bundeshaushalt droht aufgrund zu hoher Transferausgaben und den infolge der massiven Verschuldungspolitik der neuen Regierung ansteigenden Zinsausgaben zu versteinern: Von Jahr zu Jahr bestehen somit zunehmend geringere Handlungsspielräume für die Regierung. Dies lässt sich nur durch eine Konsolidierung des Haushalts lösen, der die Transferausgaben – in der Sozial- und Familienpolitik sowie die Subventionen an Unternehmen – einbezieht.

Wird der Staat übergriffig?

Die Finanzpolitik hat vielfältige Aufgaben. Ausgabenwirksame öffentliche Leistungen müssen finanziert werden. Wenn der Staat tut, was er soll, korrigiert er dadurch Marktversagen, stellt öffentliche Güter, wie die Landesverteidigung, und Infrastruktur bereit – nicht zuletzt als Vorleistung für private Investitionen. Hinzu kommen Verteilungsziele, die in der Sozialen Marktwirtschaft deutscher Ausprägung in den Sozialversicherungen und der Grundsicherung verfolgt werden. Schließlich hat die staatliche Finanzpolitik eine makroökonomische Stabilisierungsfunktion. Zur Finanzierung dieser Aufgaben erhebt der Staat Steuern, Beiträge und Gebühren, die so ausgestaltet sein sollten, dass möglichst wenige Verzerrungen privater Investitions-, Arbeitsangebots- und Konsumentscheidungen auftreten. Über größere Zeiträume werden diese Verzerrungen minimiert, wenn außerordentliche Ausgabenbedarfe temporär durch Verschuldung finanziert und so die Steuerlasten über die Zeit geglättet werden.

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So knapp diese Zusammenfassung finanzpolitischer Grundlagen daherkommt, so umstritten ist jeder einzelne Punkt in der politischen Debatte. Das beginnt mit der Abgrenzung zwischen dem Staat und der privaten Wirtschaft. Welche öffentlichen Leistungen sollen staatlicherseits bereitgestellt werden, welche Markteingriffe sind notwendig, welche vertretbar, wo wird der Staat übergriffig? Auf welcher staatlichen Ebene sollen welche Aufgaben erfüllt werden? In welchem Ausmaß, auf welchem Niveau sollen diese Leistungen bereitgestellt werden? Wie viel Umverteilung ist sinnvoll, wann setzt diese Politik falsche Anreize? Welche Form einer Konjunkturschwäche lässt sich beobachten, was sind deren Ursachen, soll eine expansive Fiskalpolitik gegensteuern oder verschlimmert sie sogar die Lage? Welche Arten der Besteuerung sollen eingesetzt werden, wie hoch soll die jeweilige Steuerlast sein? Inwiefern setzt die Steuerpolitik falsche Anreize? Welches Ausmaß an Staatsverschuldung ist sinnvoll, ohne die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu gefährden? Dies ist nur eine Auswahl an Beispielen, die zu heftigen Debatten einladen.

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Finanzpolitische Diskurse werden so intensiv geführt, weil Finanzpolitik Verteilungseffekte hat. Offensichtlich ist dies für die Steuer-Transfer-Politik. Die progressive Einkommensteuer nimmt von Personen mit hohen Einkommen einen relativ größeren Teil des Erwirtschafteten als von denjenigen mit geringeren Einkommen und verteilt die Mittel in Form von Sozialtransfers an Bedürftige. Selbst bei staatlichen Leistungen, in deren Vordergrund Effizienzfragen stehen sollten, treten Verteilungseffekte auf. Wo eine Kaserne gebaut wird, wirkt sich auf die Einkommen vor Ort aus. Wenn Infrastrukturmaßnahmen ergriffen werden, sorgt dies für Beschäftigungseffekte in der Wirtschaft, zumeist in der Bauwirtschaft.

Ausdruck des aktuellen politischen Gefüges

Stehen Verteilungsinteressen so sehr im Vordergrund wie in der Finanzpolitik, geht dies mit einem handfesten politischen Gerangel einher. Dies gilt nicht nur für die von finanzpolitischen Maßnahmen positiv oder negativ betroffenen Teile der Bevölkerung und der Wirtschaft, die ihre Interessen vertreten. Diese Interessengruppen nehmen Einfluss, versuchen möglichst viel für ihre Klientel herauszuholen. Jeder will so viel vom großen Kuchen wie möglich. Es gilt zudem für die politischen Entscheidungsträger selbst, die für ihre Wählerinnen und Wähler im Wahlkreis etwas tun wollen oder im Sinne der Vorstellung ihrer Parteimitglieder agieren. Selbst die Ministerialbürokratie hat Eigeninteressen. Dies alles führt zur Übernutzung der fiskalischen Ressourcen.

So wird die Finanzpolitik zu einem Ausdruck des aktuellen politischen Gefüges bei bestimmten bestehenden Notwendigkeiten politischen Handelns. Joseph Schumpeter brachte dies 1918 treffend auf den Punkt: „Welch Geistes Kind ein Volk ist, auf welcher Kulturstufe es steht, wie seine soziale Struktur aussieht, was seine Politik für Unternehmungen vorbereiten mag – das und viel anderes steht phrasenbefreit in der Finanzgeschichte. Wer ihre Botschaft zu hören versteht, der hört da deutlicher als irgendwo den Donner der Weltgeschichte.“

Die deutsche Finanzpolitik steht in der Tat vor großen Herausforderungen. Die geopolitischen Rahmenbedingungen haben sich deutlich verändert. Die alte Weltordnung, die nach dem Zweiten Weltkrieg entstand und im Zeitverlauf immer stärker global um sich griff, war gekennzeichnet durch Multilateralismus, Globalisierung und überwiegend ökonomische Interessen. Diese Weltordnung besteht nicht mehr. Aktuell dominieren Machtpolitik, Nationalismus, Protektionismus bis hin zu einem Moralismus politischer Extreme. Wo dies hinführt, ob es eine klare Trennung in zwei große Einflusssphären wie im Kalten Krieg geben wird, mit China, Russland, Nordkorea und Iran auf der einen Seite sowie dem Westen auf der anderen Seite, ist unklar, nicht zuletzt weil der Westen angesichts der radikalen Politik der Regierung Trump nicht geeint zusammensteht.

Ausdruck geldpolitischer Anpassungen

Deutschland muss daher seine Rolle zusammen mit den europäischen Partnern neu definieren. Dazu gehört eine Verschiebung der Prioritäten, wie das Wort von der Zeitenwende sie gut beschreibt. Da kaum ein westlicher Staat die Friedensdividende nach dem Fall des Eisernen Vorhangs so stark genutzt hat wie Deutschland, sind die zur Sicherstellung der Verteidigungsfähigkeit für den Fall eines Angriffs auf einen NATO-Staat erforderlichen Schritte hierzulande besonders umfangreich. Anders gewendet muss die Finanzpolitik durch schon kurzfristig deutlich erhöhte Verteidigungsausgaben, Ausgaben für die Innere Sicherheit, den Zivil- und Bevölkerungsschutz und für die Nachrichtendienste mehr ausgeben.

Als ob dies nicht reichte, benötigt das Land in vielerlei Hinsicht eine Modernisierung. Investitionen zum Erhalt der Infrastruktur waren bei der sich entwickelnden intensiveren Nutzung nicht ausreichend. Das hat nicht in erster Linie mit fehlenden Finanzmitteln zu tun. Oftmals kommen Infrastrukturinvestitionen wegen komplizierter regulatorischer Vorschriften und Genehmigungsverfahren nicht vom Fleck. Jedenfalls werden für Investitionen in den nächsten Jahren zusätzliche Ausgaben nötig sein. Hinzu tritt eine demographische Entwicklung, welche die Sozialversicherungen massiv belasten wird. Seit diesem Jahr treten die geburtenstarken Jahrgänge in den Ruhestand. Dieser Prozess des demographischen Übergangs wird lange dauern, da die geburtenschwachen Jahrgänge wiederum geburtenschwache Jahrgänge nach sich ziehen.

Makroökonomisch ist die aktuelle Wirtschaftsschwäche Ausdruck geldpolitischer Anpassungen, genauer der höheren Zinsen zur Eindämmung der Inflation, die dämpfend auf die Investitionstätigkeit gewirkt haben (vor allem in der Bauwirtschaft) und einer allgemeinen Strukturschwäche, die zu wenig private Investitionstätigkeit nach sich zog. In einer Phase hoher Inflation kann die Fiskalpolitik nicht den gleichen Expansionsgrad beibehalten, um gegen die sich abkühlende Konjunktur zu wirken. Die zu expansive Fiskalpolitik der Corona-Krise ist Teil des Problems zu hoher Inflation. Obwohl sich die Inflation mittlerweile abgeschwächt hat, muss die Finanzpolitik weiterhin zurückhaltend bleiben. Sie sollte vor allem Strukturprobleme adressieren.

Die Investitionsschwäche hierzulande ist das Resultat überhöhter Kosten. Die Arbeitskosten sind zu hoch; insbesondere die (erwarteten) Lohnzusatzkosten, die durch die Sozialversicherungsbeiträge entstehen, und die Arbeitsmarktregulierung stehen im Vordergrund. Die Energiekosten sind zu hoch, nicht nur aufgrund des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine, sondern wegen einer verfehlten Energiepolitik mit hohen staatlichen Abgaben. Die Steuerbelastung für Unternehmen ist zu hoch und international nicht wettbewerbsfähig. Schließlich sorgt die hohe Regulierungsintensität dafür, dass die Unternehmen kaum Luft zum Atmen haben.

Verschiebung aus dem Kernhaushalt

Vor diesem Hintergrund wirken der Bundeshaushalt und die aktuelle Finanzpolitik mutlos. Das Schuldenpaket der Bundesregierung vom März 2025 erlaubt eine Bereichsausnahme für die (breit gefassten) Verteidigungsausgaben: Soweit diese ein Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) übersteigen, fallen sie nicht unter die Beschränkungen der Schuldenbremse. Die sich so eröffnenden Möglichkeiten nutzen der Bundeshaushalt 2025 und 2026 ausgiebig, wobei sich zeigen muss, inwiefern die Verteidigungsrelevanz von Ausgaben extensiv ausgelegt wurde, um unter die Ausnahme zu fallen.

Schon bei den durch das Sondervermögen Infrastruktur finanzierbaren Investitionen entstehen erste Zweifel. Von den für zwölf Jahre zur Verfügung stehenden 500 Milliarden Euro verfügen die Länder über 100 Milliarden Euro, die sie, so der Wortlaut im Grundgesetz, auch für Investitionen ausgeben können. Es ist anzunehmen, dass hier kaum zusätzliche Investitionen entstehen, sondern die Mittel teils für konsumtive Ausgaben eingesetzt werden. Weitere 100 Milliarden Euro sind für den Klima- und Transformationsfonds (KTF) reserviert, aus dem im großen Umfang Subventionen an Unternehmen fließen. Soweit Zuschüsse an die Netzbetreiber gezahlt werden, damit niedrigere Netzentgelte resultieren, handelt es sich um Subventionen für diese Unternehmen, nicht um Investitionen des Staates. Noch eindeutiger gilt das für einen Industriestrompreis.

Für die verbleibenden 300 Milliarden Euro lässt sich eine Verschiebung aus dem Kernhaushalt feststellen, die zwar formal das Kriterium der Zusätzlichkeit einhält. Faktisch steigen die für Infrastruktur verfügbaren Mittel jedoch kaum. Schon im Entwurf für einen Bundeshaushalt 2025 hatte die Ampelregierung eine Steigerung der Investitionen im Kernhaushalt von 55 Milliarden Euro im Jahr 2023 auf 81 Milliarden Euro im Jahr 2025 vorgesehen. Dieser Betrag soll sich nun auf 110 Milliarden Euro unter Hinzurechnung des KTF erhöhen, indem manche Subvention nun als Investition gilt und Entlastungen der Bürgerinnen und Bürger finanziert werden. Alle diese Zahlen sind Planzahlen. Die für Investitionen im Bundeshaushalt zur Verfügung stehenden Mittel sind bisher aber unzureichend abgeflossen. Es ist fraglich, ob sich hieran etwas ändert.

Die Finanzhilfen steigen massiv an

In den anderen Ausgabenfeldern gilt ein fröhliches Weiter-so: Kürzungen im Sozialbereich sind nicht zu erkennen. Die Ausgaben für das Bürgergeld sollen gemäß beider Haushaltsentwürfe steigen. Es ist bisher keine finanzwirksame Reform erkennbar. Die Überführung neu aus der Ukraine Geflüchteter vom Bürgergeld in den Rechtskreis des Asylbewerberleistungsgesetzes werden keine nennenswerten Entlastungen mit sich bringen, abgesehen davon, dass die Länder sich dazu überhaupt erst bereitfinden müssen.

Für die Gesetzliche Rentenversicherung steht sogar eine Leistungsausweitung an. Die Mütterrente III führt zwar erst vom Jahr 2027 zu Ausgabensteigerungen. Die sogenannte Haltelinie für das Rentenniveau, die dafür sorgt, dass die Rentenzahlungen in etwa mit den Löhnen steigen und nicht mehr zur Aufteilung der Lasten der Demographie durch den Nachhaltigkeitsfaktor korrigiert werden, dürfte schon 2026 zu Mehrausgaben führen. Hier knüpft die Bundesregierung an Merkels Zeiten an, als Mütterrente und Rente mit 63 Jahren für langjährig Versicherte das Paket der Leistungsausweitungen bildeten. Mit Darlehen an die Soziale Pflegeversicherung und die Arbeitslosenversicherung greift die Regierung ebenfalls auf bewährte Strategien zurück. Schon früher wurden solche finanziellen Transaktionen gewählt, um die Schuldenbremse zu umgehen, wohl wissend, dass diese Darlehen nicht zurückgezahlt, sondern später in einen Zuschuss umgewandelt werden.

Die Personalausgaben des Bundes steigen in diesem Jahr um gut acht Prozent und nehmen im kommenden voraussichtlich weiter zu, wenn der Bundestag keinen Einhalt gebietet. Dies lässt sich nicht nur auf die höheren Abschlüsse im öffentlichen Dienst oder das zusätzliche Personal für das zusätzliche Digitalministerium zurückführen, sondern es kommen zusätzliche Stellen in anderen Häusern dazu. Von dem im Wahlkampf von der Union angemahnten Abbau beim Bundespersonal ist nichts zu sehen.

Vor allem aber steigen die Finanzhilfen weiter massiv an. Seit 2015 haben sich die Finanzhilfen des Bundes verdreifacht. Sie dürften dieses Jahr und 2026 nochmals um etwas mehr als zehn Prozent steigen. Hier lässt die Bundesregierung keinerlei Zurückhaltung erkennen. Von Industriestrompreis und Subventionierung der Netzentgelte über die Subventionen für erneuerbare Energien, die Finanzhilfen für die Stahlindustrie, die industriepolitisch motivierten Subventionen für Produzenten von Mikrochips oder Batteriezellen bis hin zu Computerspielen knüpft die Bundespolitik nahtlos an den beiden vorherigen Legislaturperioden an. Es wirkt wie ein Déjà-vu. Alles bleibt beim Alten. Nur die Inszenierung hat sich geändert.

Noch schlimmer kommt es bei den Steuervergünstigungen. Mühsam abgeschaffte oder ausgelaufene Vergünstigungen wie der Agrardiesel oder der ermäßigte Umsatzsteuersatz für Speisen im Gastgewerbe werden wieder eingeführt. An keine einzige Steuervergünstigung traut sich der Finanzminister ran. Konsolidierung im steuerlichen Bereich verspricht er sich einzig von der Bekämpfung von Steuerbetrug und Schwarzarbeit. Das erinnert an italienische Regierungen, die der Europäischen Kommission Jahr für Jahr riesige Konsolidierungsbeiträge durch die Bekämpfung der Steuerhinterziehung versprachen, die aber nie eintraten.

Einziger Lichtblick in der Steuerpolitik ist der sogenannte Investitionsbooster, wenngleich die degressive Abschreibung von 30 Prozent in drei Jahren allenfalls zu Vorzieheffekten bei privaten Investitionen führen wird. Eine Verbesserung der Standortqualität tritt erst mit den beginnenden Senkungen der Körperschaftsteuer im Jahr 2028 ein. Zu spät.

Nötig wäre stattdessen eine mutige Prioritätensetzung mit echten Reformen. Dazu müssten Infrastruktur- und Verteidigungsausgaben im Kernhaushalt gegenüber Transferausgaben priorisiert werden. Dies erforderte eine Kürzung der Finanzhilfen an die Unternehmen, einen Abbau der Stellen in Ministerien und Bundesbehörden, eine Kürzung familienpolitischer Transfers und gesetzliche Änderungen zur Entlastung der Sozialversicherungen. Hinzutreten müsste ein Abbau von Steuervergünstigungen. Dabei hilft eine Reform der Verschonungsregeln der Erbschaftsteuer dem Bund bei der Konsolidierung nicht, weil das Aufkommen der Erbschaftsteuer grundgesetzlich den Ländern zusteht. Dass diese an anderer Stelle auf Zahlungen des Bundes verzichten, bewegt sich jenseits der Realitäten der Bund-Länder-Finanzbeziehungen.