Wie man Migration begrenzen und kontrollieren könnte

Von HELENE BUBROWSKI, THOMAS GUTSCHKER und TIM NIENDORF

Deutschland fühlt sich mit der Zahl der Flüchtlinge und Migranten überfordert. Vorschläge zur Begrenzung gibt es viele. Zehn politische Forderungen im Überblick, um die Debatte zu verstehen.

Der Druck ist groß: Viele Kommunen sind derzeit überfordert. Auch Bundeskanzler Olaf Scholz (SPD) sagt: „Die Zahl der Flüchtlinge, die nach Deutschland streben, ist im Moment zu hoch.“ Zwar gab es zuletzt immer noch weniger Asylbewerber als zur Zeit der Migrationskrise in den Jahren 2015 und 2016. Jedoch nehmen die Zahlen wieder deutlich zu – zudem kamen seit dem russischen Überfall rund eine Million ukrainische Flüchtlinge in Deutschland an. Sie müssen aufgrund einer EU-Sonderregel kein Asyl beantragen.

Rechnet man die ukrainischen Flüchtlinge und die Asylbewerber aus anderen Staaten zusammen, zeigt sich: Die Gesamtzahl ist seit Anfang 2022 höher als in den Jahren 2015 und 2016. Die Politik diskutiert daher, wie man Migration begrenzen und kontrollieren kann. Zeit, um sich einen Überblick über die zehn wichtigsten Forderungen in der Debatte zu verschaffen.

1: „Wir brauchen eine Obergrenze“

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Sie ist wieder da, die Forderung nach einer Obergrenze. Diesmal heißt sie auch wahlweise „Integrationsgrenze“. Eine solche will Bayerns Ministerpräsident Markus Söder (CSU), also eine Begrenzung der Zahl der Asylbewerber.

Die Obergrenze hat eine besondere Vorgeschichte. Im Jahr 2015 prägten der „lange Sommer der Migration“ und die „Willkommenskultur“ Deutschland. Die damalige Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) sagte Ende August ihren berühmten Satz: „Wir schaffen das.“ Bald aber zeigte sich: Die Kommunen waren überfordert, die Behörden auch. Hunderttausende Flüchtlinge und Migranten kamen hierzulande an. 476.649 Asylanträge wurden in jenem Jahr gestellt. Im Jahr darauf noch einmal 745.545, mehr denn je in der Geschichte der Bundesrepublik.

Im Spätsommer 2015 wurden mahnende Worte lauter. Merkel entgegnete: „Das Grundrecht auf Asyl für politisch Verfolgte kennt keine Obergrenze.“ Auf eine solche aber pochte nun vor allem die CSU. Horst Seehofer, damals Ministerpräsident Bayerns, undSöder wollten sie. Im November 2015 eskalierte der Streit. Auf dem CSU-Parteitag forderte Seehofer von Merkel, die neben ihm auf der Bühne stand, eindringlich eine Begrenzung der Migration. Im Januar 2016 nannte Seehofer erstmals eine konkrete Zahl: 200.000 Asylbewerber im Jahr. Sachsen-Anhalts Ministerpräsident Reiner Haseloff (CDU) hatte einen Monat zuvor 400.000 als Obergrenze gefordert. Im Jahr 2017 fehlte dann aber das Wort Obergrenze im gemeinsamen Wahlprogramm von CDU/CSU. Die CSU ging jedoch zusätzlich mit dem „Bayernplan“ in den Bundestagswahlkampf, in dem das Wort „Obergrenze“ gleich viermal vorkam.

Seither ist die Marke von 200.000 Asylanträgen viermal unterschritten, im vergangenen und im laufenden Jahr aber wieder überschritten worden – die rund eine Million ukrainischen Flüchtlinge seit dem russischen Überfall nicht eingerechnet, da diese wegen einer Sonderregelung kein Asyl beantragen müssen. Offiziell gab es eine Obergrenze nie. Nun wird sie wieder gefordert, diesmal sowohl von der CSU als auch von der CDU. Wie eine Obergrenze funktionieren soll, bleibt dabei unklar.

2: „Wir müssen die Anreize senken“

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In Deutschland haben Asylbewerber Anspruch auf das verfassungsrechtliche Existenzminimum. Deshalb sind die Leistungen in Deutschland höher als in vielen anderen Ländern. Nach dem Asylbewerberleistungsgesetz haben Migranten, über deren Schutzanspruch noch nicht final entschieden wurde oder die eine Duldung besitzen, Anrecht auf Leistungen zur Deckung des täglichen Bedarfs (dazu gehören Nahrung, Unterkunft, Heizung, Kleidung, Gesundheitspflege) und der persönlichen Bedürfnisse (Fahrkarten, Telefon). Nach einem Aufenthalt von 18 Monaten besteht Anspruch auf finanzielle Unterstützung in Höhe der Sozialhilfe.

Es gibt eine Kontroverse darüber, ob und inwieweit diese Leistungen einen „Pullfaktor“ darstellen – also einen Grund, sich eigens auf den Weg nach Deutschland zu machen. Die Grünen, SPD und Linke argumentieren, dass sich die Menschen nicht deswegen auf den gefährlichen Weg machen. FDP, Union und AfD sehen in der Aussicht auf soziale Absicherung einen oder den entscheidenden Faktor. Daraus folgen Forderungen nach einer Absenkung (was aber zu verfassungsrechtlichen Problemen führen kann) oder danach, von Geld auf Sachleistungen (Gutscheine, Essenspakete) umzustellen.Tatsächlich steht im Gesetz nicht, dass Geldbeträge ausgezahlt werden müssen; die Behörden können Sachleistungen bereitstellen. Nur ist das logistisch so kompliziert, dass es wenige tun. Die FDP hat daher eine Bezahlkarte vorgeschlagen, die verhindern könnte, dass Asylbewerber Geld an Angehörige in ihrer Heimat überweisen. Die Union will die Karte auch.

3: „Wir brauchen eine faire Verteilung“

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Asyl können nur Staaten gewähren, die Rahmenbedingungen dafür sind jedoch im EU-Recht festgelegt. Es regelt das gesamte Verfahren: wer für Anträge zuständig ist, wie Bewerber registriert und versorgt werden müssen, welcher Rechtsschutz ihnen zusteht. Die Europäisierung des Asylrechts war die Antwort auf den Schengenraum, in dem sich Migranten de facto frei bewegen können.

So sieht das europäische Asylrecht vor, dass Schutzsuchende ihren Antrag dort stellen müssen, wo sie die EU zuerst erreichen – in der Regel also an den Außengrenzen. Dieser Grundsatz der sogenannten Dublin-Verordnung bleibt auch in der geplanten europäischen Asylreform erhalten. In der Praxis wird er allerdings schon seit vielen Jahren nicht mehr eingehalten. Die meisten Asylanträge werden nämlich in Deutschland und Frankreich gestellt. Wenn heute nach einer fairen Umverteilung gerufen wird, geht es deshalb nicht nur um die Entlastung Italiens und Griechenlands, sondern vor allem um die Eindämmung der sogenannten Sekundärmigration.

Das ist der politisch heikelste Teil jeder Asylreform. Schon in der Krise von 2015/16 scheiterte ein Versuch, mit festen Quoten Migranten auf die Mitgliedsländer zu verteilen. Nach der nun geplanten EU-Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) hätten die Staaten daher die Wahl. Wenn eine „Drucksituation“ eintritt, sollen sie nach einem Schlüssel, der sich aus Bevölkerungszahl und Wirtschaftskraft errechnet, Migranten aus betroffenen Ländern übernehmen – oder den Aufnahmestaaten zum Ausgleich 20.000 Euro je Person zahlen, die sie nicht übernehmen. Zunächst sollen so 30.000 Menschen umverteilt werden können, bei einer krisenhaften Zuspitzung könnte die EU-Kommission auch eine höhere Zahl vorschlagen.

In einem komplizierten Verrechnungssystem wären zudem Entlastungen möglich. Deutschland könnte etwa auf seinen Anteil Personen anrechnen, die ihren Asylantrag eigentlich in Italien stellen müssten. Polen und Ungarn lehnen den Vorschlag vehement ab. Sie müssten mit Vertragsverletzungsverfahren und Strafzahlungen rechnen, wenn er in Kraft tritt.

4: „Wir müssen die deutschen Grenzen kontrollieren“

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Weil Deutschland ein Schengenstaat ist, gibt es im Grundsatz keine Kontrollen an den deutschen Grenzen. Seit der Migrationskrise 2015 stehen aber Bundespolizisten und bayerische Grenzschützer am Abschnitt zwischen Bayern und Österreich. Sie machen Stichproben und schauen nach Fahrzeugen, die sich für Menschenschmuggel eignen. Die Deutsche Polizeigewerkschaft schätzt, dass dort dieses Jahr schon 17.000 Menschen zurückgewiesen wurden.

Die Zahl der illegalen Einreisen über die polnische und tschechische Grenze ist in den vergangenen Monaten stark gestiegen. Über diese beiden Grenzen kommen mittlerweile mehr Menschen illegal nach Deutschland als über die anderen Grenzabschnitte zusammen. Bundesinnenministerin Nancy Faeser (SPD) hatte sich lange gegen Kontrollen an den östlichen Grenzen gesperrt und auf die Schleierfahndung im Bereich von 30 Kilometern hinter der Grenze verwiesen. Eins ihrer Argumente war, dass Menschen, die bei der Einreise ihr Asylbegehren äußern, sowieso nicht abgewiesen werden können. Anders ist es, wenn Migranten eine Wiedereinreisesperre im Pass haben.

Kontrollen können aber Abschreckungscharakter haben und Schleuser aus dem Verkehr ziehen. Der Druck auf Faeser war enorm groß, Ende September ordnete sie „flexible und mobile Schwerpunktkontrollen an wechselnden Orten“ an der polnischen und tschechischen Grenze an.

5: „Wir müssen die europäischen Außengrenzen schützen“

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Dass der europäische Grenzschutz besser werden muss, ist der Minimalkonsens aller EU-Staaten. An Land ist es möglich, den Zustrom mit Sperranlagen zu begrenzen und zu kanalisieren. Griechenland hat seine Landgrenze zur Türkei massiv ausgebaut und so die Zahl illegaler Übertritte stark vermindert. Beim Europäischen Rat riefen die Mitgliedstaaten im Februar 2023 die EU-Kommission erstmals dazu auf, den Ausbau von Grenzschutzinfrastruktur aus dem Haushalt zu finanzieren. Allerdings lehnte das EU-Parlament dies mit knapper Mehrheit ab. In der Praxis finanziert die Kommission aber Überwachungstechnik und Ausrüstung für Grenzschützer.

Der meistgenutzte Weg nach Europa ist aber die zentrale Mittelmeerroute nach Italien; von dort aus ziehen viele Migranten weiter, etwa nach Deutschland. Die Seegrenze lässt sich jedoch nicht physisch absperren. Vielmehr besteht die Pflicht, Migranten aus Seenot zu retten und sie in einen sicheren Hafen zu bringen. Dort können sie dann Asyl beantragen. Eine Seeblockade vor der afrikanischen Küste, wie sie die italienische Ministerpräsidentin Giorgia Meloni ins Gespräch gebracht hat, wäre weder nach EU-Recht noch nach der UN-Seerechtskonvention zulässig. In Brüssel wird zwar erwogen, die Marinemission „Irini“, die das UN-Waffenembargo gegen Libyen überwacht, wieder stärker auf den Kampf gegen Schleuser auszurichten. Dagegen spricht jedoch, dass die Schiffe sich dann an der Seenotrettung beteiligen müssten, was Schleuser gezielt ausnutzen könnten.

6: „Internieren wir aussichtslose Asylbewerber für Schnellverfahren“

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Mit der geplanten Asylreform der EU sollen Lasten und Pflichten neu austariert werden. Die wichtigste Änderung wäre die Einführung von Schnellverfahren an der Außengrenze für jene Migranten, die ohnehin nur geringe Aussicht auf Schutz haben. Sie sollen während des Verfahrens in geschlossenen Einrichtungen untergebracht werden, sodass sie nicht in ein Land ihrer Wahl weiterziehen können. Dafür sind 120.000 Plätze vorgesehen. Das soll Menschen abschrecken, die aus wirtschaftlichen Gründen nach Europa kommen. Funktionieren würde die Reform aber nur, wenn abgelehnte Antragsteller auch zügig in ihre Heimatländer zurückkehren. Genau das geschieht bisher oft nicht. Die Reform würde also ohne weitere Schritte hieran nichts ändern.

Die EU-Asylreform sieht auch vor, dass andere EU-Staaten Länder an der Außengrenze real entlasten müssen, wenn dort der Druck zu groß wird. Im Fall einer krisenhaften Zuspitzung sollen Schutzstandards vermindert werden und Staaten mehr Flexibilität bekommen. Migranten könnten dann länger interniert werden, auch wenn sie hohe Aussicht auf Asyl haben.

7: „Wir brauchen mehr sichere Herkunftsländer“

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Manche Staaten sind es seit 1993 (Ghana, Senegal), manche seit 2014 (Bosnien und Hercegovina, Nordmazedonien, Serbien), manche seit 2015 (Albanien, Kosovo, Montenegro), andere sollen es noch werden: Die Rede ist von „sicheren Herkunftsländern“. Das sind Staaten, in denen nach Auffassung der Bundesregierung generell keine staatliche Verfolgung zu befürchten ist und Menschen vor nichtstaatlicher Verfolgung geschützt sind. Einen Schutzstatus können Asylbewerber aus diesen Ländern nur bekommen, wenn sie beweisen, dass in ihrem konkreten Fall dennoch eine Gefahr besteht. Um einen Staat als „sicheres Herkunftsland“ einzustufen, ist ein Gesetz erforderlich.

Die Liste der „sicheren Herkunftsländer“ könnte schon länger sein, wenn vor ein paar Jahren der Plan der damaligen schwarz-roten Koalition, unter anderem die Maghrebstaaten aufzunehmen, nicht am Widerstand der oppositionellen Grünen im Bundesrat gescheitert wäre. Die Grünen sind grundsätzlich gegen dieses Konzept. Die Grünen verweisen darauf, dass in den Ländern, die als sicher gelten, nicht alle Minderheiten in Sicherheit leben könnten. Deshalb stören sie sich daran, dass der Rechtsschutz generell verkürzt ist, und fürchten, dass das individuelle Recht auf Asyl auf diesem Wege ausgehöhlt wird.

Für Georgien und Moldau haben die Grünen ihren Widerstand aufgegeben. Die beiden Staaten sollen nach dem Willen der Ampelkoalition in die Liste aufgenommen werden. Aus Moldau kamen in den vergangenen zehn Jahren sowie im laufenden Jahr 17.029 Asylbewerber, aus Georgien 42.000. Das geht aus einer F.A.Z.-Anfrage an das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) hervor.

Oppositionsführer Friedrich Merz (CDU) fordert, auch Indien und die Maghrebstaaten Algerien, Marokko sowie Tunesien in die Liste aufzunehmen. Nach Angaben des BAMF kamen seit 2013 aus Indien 13.887 Asylbewerber nach Deutschland, aus Tunesien 8344, aus Marokko 16.430 und aus Algerien 18.545. Zusammen kamen aus den vier genannten Ländern seit 2013 also 57.206 Asylbewerber. Zum Vergleich: Insgesamt stellten im gleichen Zeitraum 2.903.759 Migranten einen Asylantrag – hinzu kommen etwas mehr als eine Million Ukrainer, die aufgrund einer Sonderregel keinen Antrag stellen müssen.

Auch wenn ein Staat zum „sicheren Herkunftsland“ erklärt wird, scheitern Abschiebungen weiterhin dann, wenn die Herkunftsländer sich weigern, die Migranten zurückzunehmen. Allerdings zeigt sich an den Staaten, die in den Jahren 2014 und 2015 in die Liste aufgenommen worden sind, dass zumindest die Zahl der Asylbewerber aus diesen Ländern in Deutschland meist deutlich gesunken ist. Früher wollten viele Roma aus diesen Staaten den kalten Wintern auf dem Balkan entgehen. Wegen der nun zügigeren Bearbeitung der Asylverfahren lohnt sich dies nicht mehr so sehr. Zudem droht den Balkanstaaten der Entzug der Visumfreiheit, wenn sie sich nicht kooperativ bei Rücknahmen zeigen. Bei den Staaten hingegen, die noch zur Diskussion als „sichere Herkunftsländer“ stehen, ist die Entwicklung der Asylbewerberzahlen nicht ganz so klar, teilweise sogar entgegengesetzt.

8: „Ohne Rückführungsabkommen geht es nicht“

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Über die Zahl der Rückführungen sprechen Politiker nur ungern, denn sie ist klein im Vergleich zu der abgelehnter Asylbewerber, die in Deutschland bleiben. Rund 300.000 Menschen sind „vollziehbar ausreisepflichtig“, jedoch kann ein Großteil nicht abgeschoben werden und ist daher geduldet. Abschiebungen sind teuer und aufwendig, mal fehlen die Papiere, im Herkunftsland herrscht Krieg, oder die Migranten tauchen unter (dagegen soll der jüngst verlängerte Ausreisegewahrsam helfen). Oft weigern sich die Länder auch schlicht, ihre Staatsangehörigen zurückzunehmen.

Die Lösung dafür sollen Rückführungsabkommen sein. Darüber sind sich nahezu alle Parteien einig. Nach früheren Versuchen der CDU soll es nun Joachim Stamp (FDP) richten, der Sonderbevollmächtigte der Bundesregierung für Migrationsabkommen im Bundesinnenministerium. Die Verhandlungen sind langwierig und kompliziert. Um die Staaten zur Kooperation zu bewegen, muss man ihnen auch etwas bieten. Ein wichtiges Abkommen mit Indien hat die Ampel schon abgeschlossen, bevor Stamp sein Amt antrat. Für das Abkommen bot Deutschland Indien im Gegenzug legale Wege für Fachkräfte, Studenten und Auszubildende.

9: „Wir sollten Asylverfahren in Drittstaaten auslagern“

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Großbritannien hat mit Ruanda einen Deal ausgehandelt: Das afrikanische Land soll den Briten Asylbewerber abnehmen (also Migranten aller Nationalitäten) und würde im Gegenzug dafür Geld erhalten. Die Umsetzung wurde aber in den ersten Instanzen gerichtlich verboten, weil die Gefahr bestehe, dass Ruanda asylberechtigte Flüchtlinge in ihre Heimatländer zurückdränge.

Der niederländische Migrationsforscher Ruud Koopmans kritisiert den britischen Ruanda-Deal, weil London nicht verspricht, gleichzeitig auf anderem Wege einen legalen Zugang für Flüchtlinge zu schaffen. Grundsätzlich aber hält Koopmans eine Drittstaatenlösung für unabdingbar. In seinem Modell wäre eine Obergrenze wie folgt machbar: Er schlägt vor, nur noch Flüchtlinge aus Lagern des Flüchtlingshilfswerks der Vereinten Nationen und wenige andere Asylsuchende aufzunehmen. Wer hingegen auf eigene Faust – über das Meer oder die Balkanroute –kommt, müsse sofort in einen Drittstaat gebracht werden. Dafür müsste die EU aber erst einmal Partnerländer gewinnen, die dafür bereit sind und sich an die Genfer Flüchtlingskonvention halten und in denen nicht plötzlich das Militär putscht, wie zuletzt in Afrika oft geschehen.

In Deutschland hatte die Drittstaaten-Idee lange kein prominenter Politiker vertreten, mittlerweile aber hat sie auch hierzulande erste Fürsprecher. Der CSU-Landesgruppenchef Alexander Dobrindt etwa ist so einer, auch der Parlamentarische Geschäftsführer der Unionsfraktion Thorsten Frei (CDU) zeigt sich offen. Die EU hat sich aber erst im Juni darauf verständigt, dass Verfahren in Drittstaaten unzulässig sind.

10: „Das individuelle Recht auf Asyl muss ersetzt werden“

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Der CDU-Politiker Frei hat diese Forderung in einem Gastbeitrag für die F.A.Z. formuliert. Sein Argument: Aktuell schaffen es nur bestimmte Personen nach Europa – und wer einmal dort ist, kann in der Regel bleiben, egal ob asylberechtigt oder nicht. Europa sollte also seiner Meinung nach das Individualrecht auf Asyl abschaffen und stattdessen 300.000 bis 400.000 Schutzsuchende aus Kontingenten aufnehmen. Dafür wäre eine Änderung des Grundgesetzes und europäischer Rechtstexte nötig. Ein Ausstieg aus der Flüchtlingskonvention nicht, jedoch darf niemand in ein Land zurückgeschoben werden, wenn dort Folter oder schwere Menschenrechtsverletzungen drohen (Refoulement-Verbot).

Was mit den Asylbewerbern passieren würde, die sich selbst auf den Weg machen, führt Frei nicht aus. Das Problem, dass die Herkunftsländer die Menschen nicht zurücknehmen, bliebe ohne weitere Schritte bestehen. In der Union hat Frei keinen Rückhalt für seine Position. CSU-Politiker Dobrindt etwa glaubt nicht, dass so eine Reform eine Mehrheit hätte.