Soziale Sicherung: Wie das Rentensystem stabilisiert werden sollte

Artikel von Veronika Grimm

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8 Minuten Lesezeit

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In der Rentnerrepublik: Fast jeder Vierte im Land ist über 65 Jahre alt.© dpa

Der Bundeskanzler hat einen „Herbst der Reformen“ mit einem „wirklichen Wechsel der Sozialpolitik“ angekündigt. In der Tat sind Reformen in der Sozialpolitik dringend nötig. Die Beiträge zu den Sozialversicherungen, die man früher einmal auf 40 Prozent des Bruttolohns hat begrenzen wollen, steuern ohne Reformen oder steigende Zuschüsse aus dem Bundeshaushalt bis zum Ende der Legislaturperiode auf mehr als 45 Prozent zu. Knapp die Hälfte davon macht die gesetzliche Rentenversicherung (GRV) aus.

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Diese Dynamik droht nicht nur haushaltspolitische Freiräume zunehmend einzuengen. Werden Fehlentwicklungen nicht zügig angegangen, kann die finanzielle Schieflage der GRV (sowie die immensen Herausforderungen in den anderen Sozialversicherungen) der Attraktivität des Standortes bald schwer schaden. Selbst wenn auf anderen Gebieten wie der Energie- oder Steuerpolitik nennenswerte Reformschritte erfolgen, läuft die Bundesregierung Gefahr, die daraus folgenden Wachstumseffekte durch die Passivität in der Rentenpolitik zu konterkarieren. Das Ausbleiben einer Rentenreform hätte zudem nicht nur enorme ökonomische Kosten. Ein dysfunktionales Rentensystem birgt sozialen Sprengstoff für unsere alternde Gesellschaft.

Die Dynamik der GRV lässt sich anhand einiger Kennzahlen abbilden. Bis zum Jahr 2036 erreichen fast 20 Millionen Personen der geburtenstarken Jahrgänge das Renteneintrittsalter. Der Altenquotient – das Verhältnis der Menschen im Rentenalter (65 Jahre und älter) zu jenen im erwerbsfähigen Alter (20 bis 64 Jahre) – wird in den kommenden Jahren aufgrund der seit Jahrzehnten niedrigen Geburtenrate deutlich steigen. Auch Zuwanderung in den Beitragszahlerkreis kann diese Entwicklung letztlich nicht stoppen.

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Die umlagefinanzierte Rentenversicherung gerät unter Druck

Der Altenquotient dürfte von fast 40 Prozent im Jahr 2025 auf etwa 50 Prozent im Jahr 2035 ansteigen. Plastisch ausgedrückt heißt das, dass im Jahr 2035 auf zwei Personen im erwerbsfähigen Alter rechnerisch eine Person im Rentenalter kommt, während es heute noch 2,5 Personen im erwerbsfähigen Alter sind. Im Vergleich zu manch anderen Prognosen sind diese Vorausberechnungen sehr zuverlässig und mit relativ geringer Unsicherheit behaftet. Denn die Altersstruktur der heute lebenden Bevölkerung ist bekannt, und ein Großteil der heute 55-Jährigen wird in zehn Jahren 65 Jahre alt sein. Große Migrationswellen, die diese Struktur wesentlich verschieben könnten, sind aktuell nicht absehbar.

Da nicht alle erwerbsfähigen Personen erwerbstätig sind, ist für die gesetzliche Rentenversicherung letztlich nicht das demographische, sondern das tatsächliche Verhältnis von Beitragszahlern zu Rentnern entscheidend. Dies ist zwar nicht genauso zuverlässig zu prognostizieren wie die Bevölkerungsentwicklung, könnte aber sogar noch ungünstiger ausfallen.

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Aufgrund dieser Verschiebungen gerät die umlagefinanzierte Rentenversicherung zunehmend unter Druck. Strukturelle Reformen, die ihre Tragfähigkeit sicherstellen, wurden bisher nicht umgesetzt. Die Schieflage ist nicht versteckt – wie die implizite Verschuldung für Beamtenpensionen –, sondern deutlich erkennbar an den steigenden Beitragssätzen und am Bundeszuschuss zur GRV. Dieser Zuschuss aus dem Bundeshaushalt ist in absoluten Beträgen stark angestiegen, von 62,4 Milliarden 2015 auf 84,3 Milliarden Euro 2023. Selbst wenn die Höhe des Zuschusses relativ zu den Rentenzahlungen stabil bleibt (im obigen Zeitraum etwa 23 Prozent), wird er mit den Kosten der Rente relativ zu Einkommen und Wirtschaftsleistung steigen. Die Bundesmittel, die insgesamt in die gesetzliche Rentenkasse fließen, sind gar von 84,9 Milliarden Euro 2015 auf 112,5 Milliarden Euro 2023 angestiegen.

Wirksame Reformen werden schon lange beschrieben

Die Gesetzliche Rentenversicherung finanziert sich in Deutschland nahezu ausschließlich über das Umlageverfahren. Rücklagen und Kapitaldeckung spielen kaum eine Rolle. Damit hängt die langfristige Stabilität wesentlich von der Bevölkerungsentwicklung und der Dynamik des Arbeitsmarkts ab. Die Trends sind eindeutig: Die Lebenserwartung steigt, die Arbeitsproduktivität stagniert, und jede neue Generation ist (ohne Migration) aufgrund der niedrigen Geburtenrate nur noch rund zwei Drittel so groß wie die vorhergehende.

Ohne richtige Reformen droht die GRV zu einer zunehmenden Belastung des Bundeshaushalts zu werden – und zur tickenden Zeitbombe für die Generationengerechtigkeit. Dies lässt sich am Beispiel der doppelten Haltelinie (Festsetzung des Rentenniveaus auf 48 Prozent sowie des Beitragssatzes unter 20 Prozent bis 2025 beziehungsweise 22 Prozent bis 2030) eindrücklich illustrieren: Die Ausgaben der GRV würden bis 2050 um 2,3 Prozentpunkte des Bruttoinlandsprodukts ansteigen, davon 0,6 Prozentpunkte oder (in heutigen Preisen) mehr als 25 Milliarden Euro aufgrund der doppelten Haltelinie – eine weitere Belastung für den Bundeshaushalt.

Wirksame Reformen werden schon lange beschrieben, aber bisher von der Politik nicht aufgegriffen.

Kopplung des Renteneintrittsalters an die fernere Lebenserwartung

Die steigende Lebenserwartung bedeutet, dass nicht nur die Rentenbezugsdauer immer mehr zunimmt, sondern auch die Jahre als Rentner bei guter Gesundheit. Deshalb sollte das Renteneintrittsalter angepasst werden. Künftig sollten zwei Drittel der gewonnenen Lebenszeit auf die Erwerbsphase entfallen, ein Drittel auf den Ruhestand. Ausgehend von den mittleren Annahmen des Statistischen Bundesamtes würde das bedeuten: Von 2031 an, wenn die schrittweise Anhebung des gesetzlichen Renteneintrittsalters auf 67 Jahre abgeschlossen ist, müsste das Rentenalter etwa alle zehn Jahre um ein halbes Jahr steigen. Die Grenze von 69 Jahren wäre demnach erst Anfang der 2070er-Jahre erreicht. Angesichts der Unsicherheit über die künftige Entwicklung der Lebenserwartung bei Renteneintritt ist eine automatische Kopplung des Renteneintrittsalters an diesen Indikator mit regelmäßiger Anstiegsüberprüfung der Lebenserwartung die beste Lösung. Sie schafft Klarheit und erspart immer neuen politischen Streit.

Eine weitere Anhebung des Rentenalters müsste jetzt auf den Weg gebracht werden. Wartet die Politik bis zur nächsten Legislaturperiode, bleibt kaum noch Zeit für eine faire und rechtzeitige Umsetzung – vor allem für diejenigen, die von 2031 an mit 67 Jahren in Rente gehen wollen. Dänemark zeigt, wie ein breit getragener, überparteilicher Konsens erreicht werden kann. Dort wurde 2006 beschlossen, das Renteneintrittsalter an die steigende Lebenserwartung zu koppeln. Dieser Konsens wird von einer großen parlamentarischen Mehrheit getragen, die jüngst gar von 2040 an einen Renteneintritt mit 70 Jahren beschlossen hat.

Anpassung der Bestandsrenten an die Preisentwicklung statt an die Löhne

Bisher werden die Bestandsrenten regelmäßig entsprechend der Lohnentwicklung angehoben. So erhalten die Rentnergenerationen einen Anteil jeder Steigerung der Arbeitsproduktivität der arbeitenden Generationen. Diese müssen künftig jedoch schon aufgrund der geringeren Zahl eine höhere Belastung tragen. Eine wirksame Reformoption wäre, statt der Lohn- die Preisentwicklung als Maßstab für die Rentenerhöhungen zu nehmen. Die Anpassung an die Inflation würde weiterhin die Kaufkraft der Renten erhalten, aber die Belastungen der Rentenkassen dämpfen.

Neue Haltelinie durch realistischere Definition des Standardrentners

Derzeit wird die Haltelinie bei 48 Prozent des letzten Arbeitseinkommens eines Standardrentners mit 45 Beitragsjahren festgelegt. Diese Definition ignoriert, dass das gesetzliche Renteneintrittsalter bis 2031 schon auf 67 Jahre steigt. Künftig sollte der Standardrentner daher mit 47 Beitragsjahren definiert werden. Das würde die Rentenformel an die tatsächlichen Erwerbsbiographien anpassen und das System bis in die 2030er-Jahre spürbar entlasten.

Wiedereinsetzung des Nachhaltigkeitsfaktors in der Rentenformel

Der Nachhaltigkeitsfaktor sorgt dafür, dass sich Rentenanpassungen an der demographischen Entwicklung orientieren – konkret am Verhältnis von Beitragszahlenden zu Rentenempfängern. In Zeiten steigender Rentnerzahlen wirkt er dämpfend auf den Rentenzuwachs, in Phasen mit günstigerer Relation kann er diesen Zuwachs verstärken. Als automatischer Stabilisator trägt der Nachhaltigkeitsfaktor dazu bei, das System langfristig finanzierbar zu halten, ohne dass jede Anpassung politisch neu verhandelt werden muss. Seine Wiederaktivierung – vielleicht auch in verstärkter Form – wäre ein wichtiger Schritt hin zu mehr Generationengerechtigkeit und Vertrauen in die Reformfähigkeit der gesetzlichen Rente.

Darüber hinaus sind noch gezielte Anpassungen notwendig, um den Anstieg des Bundeszuschusses zur Gesetzlichen Rentenversicherung zu begrenzen:

1. Ein Verzicht auf die Ausweitung der Mütterrente – oder idealerweise eine Rücknahme schon beschlossener Maßnahmen – würde die GRV entlasten.

2. Die „Rente mit 63“ sollte abgeschafft werden. Frühverrentungen sollten künftig über klar definierte Härtefallregelungen ermöglicht werden, die gezielter auf tatsächliche Bedarfe eingehen. Derzeit privilegiert die Frühverrentung vor allem gut verdienende Facharbeiter und Beschäftigte des öffentlichen Dienstes.

3. Zudem sollte der vorzeitige Renteneintritt versicherungsmathematisch korrekt bepreist werden. Die geltenden Abschläge setzen zu geringe Anreize, länger im Erwerbsleben zu bleiben. Versicherungsmathematisch kalkulierte Abschläge würden die GRV stärken und die Entscheidung zum Vorruhestand besser an den tatsächlichen Kosten ausrichten.

Neben der Dämpfung der Ausgaben der GRV muss die Stärkung der kapitalgedeckten Altersvorsorge ein zentraler Baustein künftiger Rentenpolitik sein. Denn bei den heutigen demographischen Trends – vor allem den niedrigen Geburtenraten – stößt das umlagefinanzierte System mittelfristig an Grenzen und reicht allein nicht mehr aus, um den Lebensstandard im Alter abzusichern. Die kapitalgedeckte Vorsorge erlaubt es Versicherten, während der Erwerbsphase einen Kapitalstock aufzubauen, der sich durch Verzinsung erhöht und im Alter aufgezehrt werden kann. Dabei ist es möglich, am internationalen Kapitalmarkt anzulegen und an den höheren Renditen in schneller wachsenden Volkswirtschaften teilzuhaben.

Die Altervorsorge darf nicht intstrumentalisiert werden

Deshalb braucht es private Altersvorsorgekonten für alle Erwerbstätigen, in die verpflichtend eingezahlt wird – ergänzt durch staatlich zertifizierte, breit gestreute und kostengünstige Benchmark-Fonds. Wer will, sollte per Opt-out in alternative Angebote der Versicherungswirtschaft wechseln können. Entscheidend ist: Der Staat muss verlässlich den Rahmen setzen, darf aber nicht selbst zum Risiko werden. Die Altersvorsorge darf nicht für politische Zwecke instrumentalisiert werden, etwa indem Kapital gezielt in wenig rentable Transformationsprojekte gelenkt wird. Das Ziel der Kapitaldeckung muss bleiben: Rendite, Sicherheit und Vertrauen. Falls der Einzelne spezielle politische Ziele mit seinen Ersparnissen verfolgen will, kann er die Opt-out-Klausel nutzen. Er kann Angebote wahrnehmen, die seinem Anlageprofil entsprechen, aber möglicherweise geringere Renditen erzielen.

In den vergangenen 20 Jahren ist den verschiedenen Versuchen, Elemente privater Altersvorsorge einzuführen, nicht gelungen, einen kulturellen Wandel zugunsten dieser Art der Vorsorge in Deutschland zu erreichen. Es gibt aber internationale Beispiele, die zeigen, dass dies gelingen kann, etwa Schweden.

Seit 1999 wird in Schweden parallel zur klassischen umlagefinanzierten Rente, in die 16 Prozent des Bruttogehalts der Arbeitnehmer fließen, 2,5 Prozent des Einkommens in kapitalgedeckte Fonds eingezahlt. Die Versicherten können zwischen vielen offiziell zugelassenen Fonds mit verschiedenen Risikoprofilen wählen. Zudem können bis zu fünf verschiedene Fonds kombiniert werden. Als Alternative gibt es eine Standardlösung für Versicherte, die keine Auswahl treffen. Dieser sogenannte Fonds „AP 7 Såfa“ ist kostengünstig und hat inzwischen einen Großteil der privaten Fonds in den Erträgen hinter sich gelassen.

Andere Länder haben reformiert – und profitieren davon

25 Jahre später hat dieser Ordnungsrahmen zu einer neuen Aktionärskultur geführt: Die schwedischen Haushalte investieren mittlerweile 90 Prozent ihrer Ersparnisse am Kapitalmarkt, der höchste Wert in der EU. Der überdurchschnittlich entwickelte Kapitalmarkt gilt als eine der Ursachen für die Innovationsstärke Schwedens. Demnach macht die stärkere Kapitaldeckung der Altersvorsorge nicht nur das Rentensystem nachhaltiger, sondern stärkt – als positive Nebenwirkung – die Entwicklung des Kapitalmarkts und sorgt so für eine günstigere Unternehmensfinanzierung.

Verschiedentlich wird auch vorgeschlagen, die Nachhaltigkeit des Rentensystems abzusichern, indem weitere Gruppen von Beitragszahlern einbezogen werden, etwa Beamte und Selbständige. Eine dauerhafte Lösung ist das nicht. Denn diese Berufsgruppen zeichnen sich prinzipiell nicht durch eine wesentlich andere Demographie aus als die gesetzlich Versicherten. Im Gegenteil: Die höhere Lebenserwartung der Beamten ist für die Tragfähigkeit der Altersvorsorge eher ungünstiger.

Bezöge man die Selbständigen ein, könnte dies zwar kurzfristig die gesetzliche Rentenkasse entlasten, da diese zunächst Beiträge einzahlen, ohne unmittelbar Leistungen zu beziehen. Angesichts der demographischen Entwicklung (vor allem der niedrigen Geburtenraten) spricht jedoch vieles dagegen, das Umlagesystem durch Integration bisher nicht beteiligter Gruppen noch weiter auszudehnen. Soll eine Vorsorgepflicht für Selbständige eingeführt werden, sollte ihnen eine kapitalmarktbasierte Lösung offenstehen – das wäre vorteilhaft für die Betroffenen (die höhere Renditen erwarten können) und für den Staat (der im Erwartungswert geringere Ausgleichszahlungen leisten müsste, falls die Renten das Existenzminimum nicht absichern).

Von der Einbeziehung der Beamten hingegen wäre nicht einmal eine kurzfristige Entlastung zu erwarten: Ihre erworbenen Pensionsansprüche müssten weiterhin aus den öffentlichen Haushalten finanziert werden. Eine „temporäre Linderung“ entstünde in der GRV nur, wenn der Staat neben den Pensionslasten zusätzlich Einzahlungen in die Rentenkasse leistete, diese also faktisch subventioniert. Ungeklärt ist, wie die öffentlichen Haushalte eine solche Belastung noch stemmen könnten. Das prinzipielle demographische Problem wird daher nicht gelöst.

Viele europäische Nachbarn haben in den vergangenen 30 Jahren ihre Rentensysteme neu geordnet und profitieren heute davon. Deutschland hat diese Reformen lange vor sich hergeschoben und sieht sich mit immer höheren Anpassungskosten an die demographische Realität konfrontiert. Dass „die Rente“ in ihrer aktuellen Form längst nicht mehr „sicher“ ist, wissen die meisten Bürger. Hoffentlich signalisiert die Politik glaubhaft, dass sie das auch verstanden hat und die überfällige Neuordnung bald angehen wird.

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