Unternehmensteuern endlich vereinfachen!

Artikel von Wolfgang Schön

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Chemiepark Leverkusen: Floriert die Industrie, profitieren Stadt, Land und Bund von den Steuereinnahmen. Das Steuerrecht sollte keine Hürden schaffen.© Thomas Raupach

Der Versuch, die Besteuerung von Unternehmen zu vereinfachen, erscheint auf den ersten Blick lobenswert, aber aussichtslos. Schon der Gegenstand eines solchen Vorhabens – das Unternehmen – ist schwer zu greifen. Er umfasst eine enorme Bandbreite an wirtschaftlichen Betätigungen: vom Einzelhandelsgeschäft bis hin zum Stahlkonzern, vom öffentlichen Energieversorger bis hin zum multinationalen Digitalunternehmen, vom traditionsreichen Familienbetrieb bis hin zum technologisch innovativen Start-up.

Für die Organisation dieser geschäftlichen Aktivitäten steht ein großes Angebot an Rechtsformen bereit: Das deutsche Recht bietet Unternehmensgründern nicht nur die Wahl zwischen Personengesellschaften und Kapitalgesellschaften, sondern erlaubt auch vielfältige Mischformen, namentlich die weit verbreitete GmbH & Co. KG. Risiken, Chancen und Managementfunktionen werden dadurch sinnvoll diversifiziert. Und es geht noch mehr: Großunternehmen können ihre Aktivitäten in eine Vielzahl inländischer und ausländischer Konzerngesellschaften aufspalten; kleine und mittlere Unternehmen können sich über Private Equity und Venture Capital externe Investoren an Bord holen.

Der Autor: Wolfgang Schön© privat

Erleichterungen gesucht

Ebenso vielfältig ist das Gewirr an maßgeblichen Steuergesetzen, denn ein einheitliches Unternehmensteuergesetz gibt es in Deutschland – wie auch in anderen Staaten – nicht. Kapitalgesellschaften unterliegen als solche der Körperschaftsteuer, die Gewinne von Personengesellschaften werden hingegen unmittelbar bei deren Teilhabern der Einkommensteuer unterworfen. Die Zusatzlast der Gewerbesteuer trifft schließlich alle (aber auch nur die) gewerblichen Unternehmen. International tätige Gesellschaften sehen sich mit dem deutschen Außensteuerrecht und den Doppelbesteuerungsabkommen sowie mit vielfältigen Auflagen aus dem europäischen Steuerrecht konfrontiert. Wie soll da Vereinfachung möglich sein?

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Für eine überzeugende Antwort muss zunächst geklärt werden, was mit Vereinfachung gemeint ist. In der politischen Diskussion wird häufig der schlichte Wunsch beschworen, den Text der Steuergesetze zu verringern und in einfacher Sprache zu formulieren. Der Steuerbürger soll „seine“ Steuerpflichten durch laienhafte Lektüre des Gesetzes erschließen und anstrengungslos erfüllen können.

Das ist schon für die Masse der Steuerpflichtigen – Arbeitnehmer, Rentner und Pensionäre – kaum zu verwirklichen; im Unternehmensteuerrecht trifft dieser Anspruch auf eine komplexe Rechts- und Wirtschaftswelt, die zwingend in eine komplexe Steuerwelt hineinführt. Für eine Reform des Unternehmensteuerrechts gilt das Motto Albert Einsteins: Man muss alles so einfach machen wie möglich – aber nicht einfacher.

Schaut man näher hin, so erweist sich, dass Unternehmen gegenüber dem Fiskus auf drei Ebenen nach Erleichterungen suchen:

1. Am Anfang steht die Steuerschuld. Jedes Unternehmen, das Geld an den Staat zahlt, verliert in demselben Umfang die Fähigkeit zur gewinnbringenden und volkswirtschaftlich nützlichen Investition, verliert Attraktivität für Kapitalgeber, wird schließlich versuchen, die Steuerlast auf seine Investoren, Kunden oder Arbeitnehmer abzuwälzen. Wer hier Abhilfe schaffen will, muss entweder die Steuersätze in der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer oder in der Gewerbesteuer senken oder die Bemessungsgrundlage dieser Steuern – den Gewinn oder Ertrag des Unternehmens – enger definieren. Diese Entscheidung zwischen öffentlicher oder privater Verwendung des Geldes ist eine Priorisierungsaufgabe des demokratischen Gesetzgebers. Zugleich muss sich Deutschland im Standortwettbewerb positionieren, immerhin hat die Industrieländerorganisation OECD jüngst festgestellt, dass der durchschnittliche Körperschaftsteuersatz weltweit nur noch bei 21,1 Prozent liegt. Der deutschen Steuerpolitik stünde es gut an, auf mittlere Frist einen effektiven Steuersatz von 25 Prozent anzustreben.

2. Hinzu treten die „Befolgungskosten“ des Steuerrechts, das heißt der gesamte Compliance-Aufwand, den ein Unternehmen betreiben muss, um allen steuergesetzlichen Pflichten nachzukommen. Dieser erschöpft sich schon lange nicht mehr in der Abgabe von Steuererklärungen oder in traditionellen Buchführungspflichten; die vergangenen Jahre haben eine enorme Ausweitung an Dokumentations- und Informationslasten mit sich gebracht, unter denen die länderbezogenen Berichtspflichten internationaler Großunternehmen sowie die Anzeigepflichten für Steuergestaltungen besondere Prominenz gewonnen haben. Hier geht es nicht mehr nur um den kostenträchtigen Einsatz von Personal und Papier. Mit der Zahl der Verfahrenspflichten steigt auch die Gefahr unbeabsichtigter Verstöße gegen straf- und bußgeldbewehrte Vorgaben. Das Mehr an Bürokratie führt in die persönliche Haftungsfalle für unternehmerische Leitungsorgane.

3. Die dritte Dimension der Steuervereinfachung ist die wichtigste: Nicht wenige Steuerregeln behindern wirtschaftlich sinnvolle Maßnahmen – ohne dem Fiskus Geld zu bringen. Diese Vorschriften verursachen milliardenschwere Nachteile für Wirtschaft und Staat. Und doch tauchen diese Verluste in keiner Statistik auf, schon gar nicht in den öffentlichen Haushaltsrechnungen. Der Beispiele sind viele: Es geht um den resignierenden Verzicht eines Unternehmers auf die Verwirklichung einer neuen Geschäftsidee, weil die Steuerregeln das unternehmerische Risiko untragbar erscheinen lassen. Es geht um das Ausbleiben notwendiger Anschlussfinanzierungen für innovative Projekte, wenn potentielle neue Investoren steuerlich nachteilige Rahmenbedingungen vorfinden. Ein sanierungsfeindliches Steuerrecht kann sinnvolle Restrukturierungen verhindern und damit volkswirtschaftliche Werte zerschlagen. Die prohibitiven Steuerwirkungen des Außensteuerrechts können schließlich deutsche Unternehmen vom Ausbau ihrer internationalen Geschäftsbeziehungen abhalten oder ausländischen Unternehmen das Interesse am Aufbau einer festen Präsenz in Deutschland nehmen.

Kann man eine Steuer einfach abschaffen?

Dies führt zu drei Fragen: Wie entlastet man Unternehmen finanziell? Wie führt man Bürokratie und deren Risiken zurück? Und vor allem: Wie erzeugt man ein gesetzliches Umfeld, in dem Unternehmen ohne Rücksicht auf steuerliche „Fallen“ ihre Geschäftspolitik verfolgen können?

Die einfachste Antwort lautet: Man schafft eine Steuer ab. Dann entfallen für diese Steuerart Erklärungs- und Zahlungspflichten und es wird auch keine wirtschaftliche Entscheidung mehr verzerrt. Es gäbe auch eine Kandidatin für diesen Schritt: die Gewerbesteuer. Die Gewerbesteuer steht als „Objektsteuer“ quer zu dem auf die persönliche Leistungsfähigkeit des Steuerpflichtigen angelegten Einkommensteuerrecht und Körperschaftsteuerrecht. Die bei der Bemessung des Gewerbeertrags übliche Hinzurechnung von Kosten, zum Beispiel von Zinsen oder Mieten, belastet die Unternehmen auch in Verlustphasen. Andererseits erscheinen manche Freistellungen von der Gewerbesteuer willkürlich – etwa die Begünstigung der Immobilienkapitalgesellschaften.

Nicht zwangsweise Einnahmeverluste

Eine Abschaffung der Gewerbesteuer müsste noch nicht einmal auf Einnahmeverluste für die öffentliche Hand hinauslaufen, denn bei Personenunternehmen wird die Gewerbesteuerlast schon heute weitgehend auf die Einkommensteuer angerechnet und auch bei Kapitalgesellschaften könnte der Wegfall der Gewerbesteuer fiskalisch kompensiert werden. Doch wollen die Gemeindekämmerer das Risiko eines Umbaus der Kommunalfinanzen nicht eingehen. Es bleibt die Notwendigkeit, das Gewerbesteuergesetz zu modernisieren und die schlimmsten Verzerrungen abzubauen. Um einige Highlights zu nennen: Der Unternehmerlohn muss – wie jedes andere Arbeitseinkommen – endlich in realitätsgerechter Höhe von der Gewerbesteuer freigestellt werden. Die substanzfressenden Hinzurechnungen müssen weiter abgebaut werden. Und die Verlustverrechnung verlangt nach deutlicher Verbreiterung.

Richtet man den Blick auf das Einkommen- und Körperschaftsteuerrecht, so steht die Forderung nach „Rechtsformneutralität“ im Raum. Das Steuerrecht soll keinen Einfluss darauf nehmen, ob ein Unternehmen von seinen Gründern als Einzelunternehmen, Personen- oder Kapitalgesellschaft geführt wird. Und doch hat sich die Idee einer einheitlichen Unternehmensteuer in der Vergangenheit zu Recht nicht durchgesetzt. Eine Standardbesteuerung für die Eckkneipe und den Digitalkonzern kann nicht funktionieren. Man benötigt differenzierte Vorgaben für individuelle Unternehmen je nach Größe, Geschäftsmodell und Leitungsstruktur. Wichtige Faktoren sind die Anwendung der Steuerprogression und der privaten Steuerabzüge auf den unternehmerischen Gewinn, die Zuordnung von Verlusten (entweder zur Gesellschaft oder zu den Teilhabern), die Ausschüttung von Gewinnen aus dem Gesellschaftsvermögen und vieles mehr.

Keiner weiß, ob er Erfolg haben wird

Daher hat sich in jüngerer Zeit immer stärker der Vorschlag Bahn gebrochen, allen unternehmenstragenden Gesellschaften (soweit sie nicht an der Börse notiert sind) die freie Wahl zwischen der Besteuerung nach dem Einkommensteuerrecht oder der Besteuerung nach dem Körperschaftsteuerrecht zu gewähren. In Frankreich und in den Vereinigten Staaten finden wir vielfältige Vorbilder für solche umfassenden Optionsrechte. Kein Unternehmen muss dann auf das Prokrustesbett einer Einheitssteuer geschnürt werden; die Unternehmen wählen in dieser Steuerwelt das Steuerregime, das ihrer Leitungs-, Finanzierungs- und Risikostruktur angemessen ist.

Wer ein Unternehmen gründet, weiß nicht, ob er Erfolg haben wird. Er weiß aber, dass alle Gewinne versteuert werden müssen. Gerade die Gründung innovativer Unternehmen ist mit einem hohen Risiko des Scheiterns verbunden. Es ist daher ein Gebot wirtschaftlicher Symmetrie und Logik, dass auch sämtliche Verluste steuerlich geltend gemacht werden können. Hier hat der deutsche Steuergesetzgeber über Jahrzehnte ein umfangreiches Sündenregister angelegt: Schon lange werden Rückstellungen für drohende Verluste nicht mehr anerkannt. Der Rücktrag von Verlusten in frühere Veranlagungszeiträume ist zeitlich und betragsmäßig eingeschränkt, in der Gewerbesteuer sogar ausgeschlossen. Die Ausgleichsfähigkeit des Verlustvortrags in die Zukunft wird durch eine Mindestbelastung der künftigen Jahresgewinne eingeschränkt.

Umstrukturierungen gehören dazu

Die Verlustverrechnung im Konzern wird an anspruchsvolle Voraussetzungen geknüpft, die Veräußerung von Verlustgesellschaften steuerlich vielfach bestraft, die Verrechnung von Liquidationsverlusten nahezu ausgeschlossen. Der deutsche Steuergesetzgeber hat eine Welt geschaffen, in der Gewinne sozialisiert und Verluste privatisiert werden. Das verstößt nicht nur gegen das Gebot der Steuergerechtigkeit, es wirkt als starker Anreiz gegen innovative Geschäftsmodelle. Hier ist ein grundsätzlicher Kurswechsel vonnöten.

Umstrukturierungen gehören zum Leben eines Unternehmens: der Wechsel oder die Neuaufnahme von Gesellschaftern, die Gründung von Tochtergesellschaften, die Spaltung oder die Verschmelzung. Trotzdem behindert das Steuerrecht die organisatorische Flexibilität von Unternehmen an tausend Stellen. Das liegt steuertechnisch daran, dass fast jede Neuorganisation des Unternehmens zu einem Übergang betrieblich genutzter Vermögenswerte (Grundstücke, Patente, Beteiligungen, Anlagen aller Art) auf andere Rechtsträger führt. Steuerlich besteht hier kein grundsätzlicher Anlass zum Eingreifen – und doch scheitern viele Maßnahmen dieser Art an einer gesetzlich erzwungenen „Aufdeckung stiller Reserven“, das heißt an der steuerpflichtigen Realisation latenter Wertsteigerungen.

Handel mit Verlusten muss unterbunden werden

Unser Unternehmensteuerrecht hat zwar im Kern erkannt, dass es keinen fiskalischen Sinn ergibt, wenn das Steuerrecht betrieblich notwendige Umstrukturierungen belastet. Denn die Folge dieser Besteuerung ist ja nicht ein Beitrag zur Staatskasse, sondern ein Verzicht des Unternehmens auf die erforderliche Neuorganisation. Dennoch ist hier viel Raum für Verbesserungen. So leuchtet es nicht ein, dass das geltende Recht den Besteuerungsverzicht nur bei Übertragung ganzer Betriebe oder Teilbetriebe erlaubt, nicht aber bei betrieblich veranlassten Verlagerungen von einzelnen Wirtschaftsgütern.

Vielfach wird die steuerliche Neutralität einer Umstrukturierung an übertrieben lange Veränderungssperren geknüpft, die ihrerseits die neu gewählte Unternehmensform versteinern. Internationale Umstrukturierungen bedürfen ebenfalls vielfältiger Erleichterungen. Und dass reale Unternehmensverluste sich nach geltendem Recht bei Verschmelzungen und Spaltungen in Luft auflösen, leuchtet überhaupt nicht ein. Natürlich lässt sich begründen, dass und weshalb ein schwunghafter „Handel“ mit Verlusten unterbunden werden muss, aber das deutsche Recht ist hier einfach zu restriktiv.

Teufelskreis der Anti-Missbrauchs-Gesetzgebung

Die steuerliche Behandlung von Umstrukturierungen ist kennzeichnend für ein allgemeines Phänomen, das in den vergangenen Jahren immer stärker die deutsche und europäische Steuerpolitik kennzeichnet und wesentlich zu den Bürokratielasten und Effizienzverlusten des deutschen Steuersystems beiträgt: den Kampf gegen den (gelegentlich) realen oder (häufig genug) nur vermuteten steuerlichen Gestaltungsmissbrauch. Von Jahr zu Jahr ist das Misstrauen des Fiskus gegenüber dem Steuerbürger, namentlich den steuerpflichtigen Unternehmen, gestiegen. Und von Jahr zu Jahr fordern Teile der Öffentlichkeit von den Finanzbehörden härteres Eingreifen. Man muss den Eindruck gewinnen, dass sich das Unternehmensteuerrecht in weiten Bereichen heute als Missbrauchsverhinderungsrecht versteht.

Jede (scheinbare) Lücke muss geschlossen werden, jedes Einzelfallproblem wird zum Anlass für flächendeckende Informations- und Erklärungspflichten genommen. Hier ist ein Missverhältnis entstanden, das die große Zahl redlich geführter Unternehmen nur deshalb mit Zusatzlasten konfrontiert, damit kein einziger Missetäter entkommt. Keine politische Kraft hat den Mut, sich dieser Tendenz entgegenzustellen – wer möchte schon als „lax“ gelten, wenn der Vorwurf im Raum steht, Steuerumgehungen zu dulden. Daraus resultiert ein Teufelskreis der Anti-Missbrauchs-Gesetzgebung, in dessen Verlauf sich das deutsche Steuerrecht mit immer härteren Panzerringen umgibt.

Massives Umdenken ist angesagt

Besonders deutlich wird diese Tendenz im internationalen Steuerrecht, wo sich inzwischen eine Missbrauchsverhinderungsvorschrift auf die andere türmt. Natürlich hat das deutsche Außensteuer-recht schon immer auf substanzlose Gestaltungen reagiert, etwa durch die Hinzurechnungsbesteuerung für funktionslose Auslandsgesellschaften oder die Kontrolle von Verrechnungspreisen. In jüngerer Zeit wurden diese ergänzt durch einen bunten Strauß Sonderregeln – namentlich den Ausschluss des Betriebsausgabenabzugs durch Zins- und Lizenzschranken. Im Steueroasenabwehrgesetz hat der Steuergesetzgeber gleich mit der groben Schrotflinte auf Geschäfte mit Niedrigsteuerländern geschossen.

Seit diesem Jahr wird alles überwölbt durch die globale Mindestbesteuerung von Großunternehmen. Hier ist massives Umdenken angesagt: Nicht nur muss sich der Steuergesetzgeber von seiner ständigen Sorge gegenüber steuermotivierten Gestaltungen befreien, er muss vor allem die Vervielfachung der Instrumente zurückführen. Ärgerlich ist, dass viele dieser Steuerhindernisse ihren Ursprung im europäischen Recht besitzen. Der deutsche Gesetzgeber ist daher weitgehend nicht in der Lage, selbständig zur Entlastung der Unternehmen beizutragen.

Schlussendlich muss auch das steuerliche Verfahrensrecht kräftig umgebaut werden, um – im Interesse nicht nur der Steuerpflichtigen, sondern auch der Finanzverwaltung – Befolgungslasten zu reduzieren. Wäre es nicht sinnvoll für die Finanzverwaltung, die große Zahl der Steuerpflichtigen nach Risikoklassen einzuteilen, mit verfahrenstechnischen Erleichterungen für jene, bei denen die Ampel auf „Grün“ steht? Lassen sich nicht Betriebsprüfungen optimieren und Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern früher abstimmen, ohne dass gleich der Föderalismus vor dem Untergang steht? Warum müssen Steuerpflichtige dieselben Informationen mehrfach an verschiedenen Stellen einreichen? Hier kann und muss ein Once-Only-Prinzip durchgesetzt werden. Gefordert wird daher schon lange eine steuerliche Digitalisierungsstrategie, die diesen Namen verdient.

Der Versuch, die Besteuerung von Unternehmen zu vereinfachen, ist daher auf den zweiten Blick nicht nur lobenswert, sondern realitätsgerecht. Die Expertenkommission „Vereinfachte Unter-nehmensteuer“ des Bundesfinanzministeriums hat im Juli ihren Bericht dazu der Öffentlichkeit vorgelegt. Jetzt ist es Aufgabe der Politik, mit Kraft und Mut das geltende Recht zu reformieren.