Globaler Subventionswettlauf: Wer soll das alles kaufen?

Geschichte von Julia Löhr

• 2Wo. • 6 Minuten Lesezeit

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Chinesischer Hafen Yantai: Autos, so weit das Auge reicht.© AFP

Geht es um eine neue Fabrik, ist dem Kanzler kein Weg zu weit. Vergangenes Jahr reiste er erst ins saarländische Ensdorf, wo das amerikanische Unternehmen Wolfspeed mit dem deutschen Autozulieferer ZF eine Chipfabrik bauen will. Hinten das alte Kohlekraftwerk, vorne Scholz mit dem Chip-Prototyp – es war symbolträchtig. Wenig später folgte der Spatenstich für das neue Chipwerk von Infineon in Dresden und der Handschlag mit Intel-Chef Pat Gelsinger für den Bau der Magdeburger Chipfabrik.

Am Montag wird Scholz im schleswig-holsteinischen Heide erwartet. Wo bislang Schafe grasen, will der schwedische Batteriehersteller Northvolt ein Werk bauen. Der Staat schießt für alle diese Fabriken ordentlich Geld zu. 10 Milliarden Euro für Intel, eine Milliarde für Infineon, 900 Millionen Euro für Northvolt.

Die Großzügigkeit ist Folge eines globalen Wettlaufs. Die EU-Staaten, die USA, China und viele weitere Länder werfen mit Subventionen um sich – und ziehen immer größere Handelsbarrieren hoch. Letztlich wollen alle Akteure das Gleiche: Die Fabriken, denen die Zukunft gehört, sollen im eigenen Land stehen. Es geht um Steuern, Arbeitsplätze, Wirtschaftswachstum und Sicherheitsinteressen. Manche verteidigen ihre alten Industrien, andere wollen neue aufbauen. Doch dieser Wettlauf droht längst über das Ziel hinauszuschießen: Auch die globale Nachfrage ist begrenzt. Was, wenn am Ende zwar jeder seine Fabrik hat, aber keiner sie auslasten kann?

Der Wettbewerb mit der Produktionssupermacht China

Alles dreht sich dabei um das Reich der Mitte. „China ist die einzige Produktionssupermacht der Welt“: Auf diese Formel bringen Ökonomen die Situation. Rund ein Drittel der globalen Produktion entfällt auf die Volksrepublik. Das ist fast doppelt so viel wie ihr Anteil an der weltweiten Wirtschaftsleistung. Nach manchen Zählweisen stellt die Volksrepublik damit mehr her als die neun Länder auf den Plätzen dahinter zusammen.

Und China will seinen Anteil weiter steigern. Das verändere den Handel, sagt Brad Setser vom Council on Foreign Relations. Die Alte Welt, in der sich Länder auf bestimmte Industrien konzentrierten und beide Seiten vom Handel profitierten, sei vorbei. Dafür sei China zu groß. Stattdessen gebe es einen Verdrängungswettbewerb.

Die Volksrepublik macht keine Anstalten, den Industrien im Rest der Welt Luft zum Atmen zu lassen. Stattdessen pumpt sie weiter Geld in den Aufbau neuer Produktionsstätten, obwohl es längst viel zu viele gibt. Chinas Photovoltaikkonzerne haben genug Fabriken, um jedes Jahr zweieinhalb Mal die globale Nachfrage zu bedienen. Die Autofirmen könnten 40 bis 50 Millionen Autos im Jahr herstellen, rund das Doppelte der heimischen Nachfrage. Um sie auszulasten, müsste China nicht vier oder fünf Millionen Autos exportieren, sondern eher zwanzig. Knapp zwei Drittel der Kapazitäten für die Windradproduktion stehen in China. Das allein wäre mehr als genug, um die Weltnachfrage zu decken.

Überkapazitäten lassen die Preise stürzen

Schon innerhalb Chinas führt das zu Verwerfungen. Die Preise kollabieren, fast niemand ist profitabel, gute Elektroautos gibt es für unter 10.000 Euro, ein Solarpanel kostet nur noch halb so viel wie vor einem Jahr. „Irrational“, klagt mancher Manager in China. Für die Konzerne ist es ein Fitnesscenter, so hart, dass sie den Drill Instructor in Peking anflehen, ein paar Kilogramm von den Hanteln zu nehmen. Doch es passiert – das Gegenteil.

Mehr als 130 Milliarden Dollar flossen vergangenes Jahr in neue Solar-, fast 180 Milliarden Dollar in neue Elektroautofabriken, schreiben Analysten. Als Anfang März der Nationale Volkskongress tagte, verkaufte die Regierung die „neuen Produktivkräfte“ oder die „neuen drei Industrien“ – E-Autos, Batterien und Photovoltaik – als Lösung für die Wirtschaftsmisere. Die Milliarden, die früher in die Immobilienbranche flossen, werden nun in Fabriken gesteckt. Doch die Nachfrage im Land stockt, die Produkte gehen für Ramschpreise ins Ausland.

„Chinas Überkapazität breitet sich auf der ganzen Welt aus“, sagt Niels Graham von der Denkfabrik Atlantic Council. Die Welt stehe deshalb vor der Frage: „Wie viel Deindustrialisierung akzeptieren wir?“ Das Angebot der Chinesen sei fast zu gut, um es abzulehnen. Günstige Solarmodule, Windkraftturbinen und Elektroautos, häufig unter den Produktionskosten. Schneller und billiger kann man ein Land nicht elektrifizieren.

Der Westen verweigert sich dem Überangebot

Doch der Westen denkt nicht daran, seine industrielle Basis herzugeben. Die Antwort auf die Produktflut aus China lautet: Herzlichen Dank, aber wir wollen eure Schnäppchen nicht. Nicht nur in den USA und Europa nimmt der Ärger zu. Mexiko hat schon im Sommer Zölle auf Einfuhren aus Ländern erhoben, mit denen es kein Freihandelsabkommen hat. China war der Hauptbetroffene. Die Türkei, für die China ein wichtiger Partner ist, hat chinesische Elektroautos Ende vergangenen Jahres faktisch verbannt. Selbst Brasilien, dessen Präsident Luiz Inácio Lula da Silva einen betont chinafreundlichen Kurs fährt, prüft jetzt Einfuhrzölle. Die Verfahren betreffen Stahl- und Chemieprodukte, Autoreifen und einige andere Güter.

Die USA wehren sich sowieso. Sie stehen kurz davor, die Zölle auf Importe von Solarpaneelen aus Asien wieder aufleben zu lassen, nachdem sie durch ein Präsidenten-Veto bis Juni dieses Jahres ausgesetzt sind. Joe Biden stand vor dem typischen China-Dilemma: Er sah zwar, wie die Billigimporte zu einem Solarboom in Amerika beitrugen. Gleichzeitig wurde seine „Made in America“-Politik unterminiert.

Für chinesische Elektroautos hat die Regierung das Land de facto abgeriegelt. Auch für Solarmodule sollen die Vereinigten Staaten selbst ein bedeutender Hersteller werden. Die Förderregeln im Inflation Reduction Act (IRA) fallen großzügig aus. Jenny Chase, Bloomberg-Analystin für Photovoltaik, spricht von einer Lizenz zum Gelddrucken für Solarunternehmen.

Als Eckpfeiler gepriesen, nun eine Schicht weniger

Doch nicht jedes subventionierte Produkt stößt auf die von der Politik erhoffte Nachfrage, wie der stockende Verkauf der Elektroautos in der EU und den USA zeigt. Die deutsche Regierung steckte in den vergangenen Jahren 10 Milliarden Euro in Kaufprämien. Nach dem Haushaltsurteil war abrupt Schluss damit. Im Januar und Februar wurden zusammen nur noch rund 50.000 Elektroautos zugelassen. Im Elektrowerk von Volkswagen in Zwickau, einst von Angela Merkel (CDU) als „Eckpfeiler der Zukunft der deutschen Automobilindustrie“ gelobt, wurde wegen der geringen Nachfrage eine Schicht gestrichen. Das Werk ist nur zu zwei Dritteln ausgelastet, Mitarbeiter mit befristeten Verträgen müssen gehen.

Es könnten erste Symptome sein, dass sich die chinesische Erfahrung der Überkapazitäten global wiederholt. Politisch gewollte Investitionen, die an der Nachfrage vorbeigehen, rasant sinkende Preise, unprofitable Hersteller. „China fördert Unternehmen unabhängig davon, wie groß die Nachfrage nach den Produkten im eigenen Land ist. Wenn alle Länder das so machen, haben wir ein Problem“, sagt Jürgen Matthes, der am Institut der deutschen Wirtschaft in Köln (IW) zu internationaler Wirtschaftspolitik forscht.

Im Westen neigt man dazu, Chinas Vorteile mit dem Vorwurf staatlich gepäppelter Unternehmen abzutun. Doch im Staatskapitalismus lassen sich Staat und Unternehmen häufig nicht klar trennen. Staatseigene Banken geben staatseigenen oder bevorzugten privaten Unternehmen günstige Kredite. Lokalregierungen stellen preiswert Land oder Wissen bereit. Sind das Subventionen? Es ist eher das System. Es senkt die Kosten und verschafft Sicherheit. Profite sind für Parteikader nicht so wichtig wie für Anleger. Zugleich sind Energie und Arbeitskräfte in China günstiger.

Die beste Antwort auf Protektionismus könnte Protektionismus sein

EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen warnte Ende vergangenen Jahres in Peking vor den Folgen des globalen Produktionswettlaufs. Die USA zögen die Dämme hoch, die Produkte müssten woandershin fließen und drohten Europa zu überschwemmen. Wie die richtige Reaktion aussieht, ist umstritten. Frankreich will offenbar Zölle gegen Chinas Elektroautos, Deutschlands Autoindustrie hat Angst vor der Reaktion und glaubt – zumindest noch etwas mehr – an den Wettbewerb. Wirtschaftsminister Robert Habeck (Grüne) subventioniert gegen die Produktflut an, siehe Intel, siehe Northvolt. Am liebsten würde er auch „Resilienzboni“ für die Produktion von Solarpaneelen ausloben. Das blockiert die FDP. IW-Forscher Matthes hält die Produktion von Massenprodukten wie Solarmodulen und Batterien in Deutschland für ökonomisch wenig effizient. Wenn es um Elektroautos geht, sieht er noch eher einen technischen Vorsprung, der staatlich geschützt werden sollte.

Die Wirtschaftsverbände sind zwiegespalten. Als der Intel-Deal bekannt wurde, fragten sich manche Mitglieder, ob die Autohersteller künftig wirklich die teureren Chips „Made in Germany“ kaufen werden oder nicht doch weiter die günstigen aus Asien. Was die Solarpaneele betrifft, gibt es zwei Lager: Unternehmen, die Systeme an Hauseigentümer verkaufen, freuen sich über günstige China-Importe. Wer in Deutschland produziert, etwa das Unternehmen Meyer Burger, drängt die Politik zu Subventionen und mehr Handelsbarrieren.

Die amerikanischen Denkfabriken empfehlen, von China und den USA zu lernen. Brad Setser empfiehlt neben Zöllen und Subventionen auch „Kauf Lokal“-Regeln, die China und die USA stark nutzen und die die EU nun etwa beim „Net Zero Industry Act“ zaghaft plant. Die Klimazölle, auf die Europa zurzeit vor allem setze, reichten nicht aus. Auch höhere Schulden seien nötig. Und dann bemühen die beiden Supermächte hemmungslos die nationale Sicherheit. Selbst Chinas Elektroautos hält Amerika mit diesem Argument fern. Europa spielt diese Karte bisher kaum aus, findet Niels Graham. Doch selbst wenn Europa sich einig wäre, hätte es die Mittel? China produziert allein so viel wie die USA und die EU zusammen. Graham meint, es sei Zeit für eine koordinierte Antwort der G 7, der Gruppe der sieben führenden Industrieländer. Blockbildung im Handelskrieg also.