Wirtschaftslage: Wie Deutschland steuerlich wieder wettbewerbsfähig wird

Artikel von Johanna Hey

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Kanzler und Vizekanzler: Friedrich Merz (CDU, rechts) unterhält mit Lars Klingbeil (SPD).© Stefan Boness

Die Lage ist ernst. Die neue Bundesregierung steht vor großen Herausforderungen, der äußeren und der inneren Sicherheit, der Herstellung der Verteidigungsfähigkeit, der Sanierung der Verkehrsinfrastruktur ebenso wie der Sozialversicherung. Vor allem aber gilt es, die wirtschaftliche Stagnation zu überwinden. Die meisten Probleme sind seit Jahrzehnten bekannt. Reformen wurden aufgrund ihrer hohen politischen Kosten immer wieder verschleppt.

Die Probleme verschwinden nicht, wenn die Volkswirtschaft wieder wächst, aber sie lassen sich dann eher lösen. Die Krise von Kranken-, Pflege- und Rentenversicherung infolge der demographischen Entwicklung erfordert Zugeständnisse und Verzicht in der Breite der Bevölkerung. Dafür lässt sich leichter werben, wenn eine starke Wirtschaft gute Verdienstchancen und sichere Arbeitsplätze bietet.

Zur Finanzierung der Bundeswehr und der staatlichen Infrastruktur bedarf es, unabhängig vom neuen Schuldentopf, vor allem Sparanstrengungen an anderer Stelle und klarer Prioritäten bei den Staatsausgaben. Aber die Aufgabe wird leichter mit Wirtschaftswachstum, das automatisch zu höheren Steuereinnahmen führt.

Wachstum lässt sich nicht herbeireden

Wirtschaftswachstum lässt sich nicht herbeireden, nicht auf Knopfdruck durch die eine entscheidende Maßnahme auslösen. Aber es gibt Faktoren, die das Wachstum behindern, namentlich im Steuer- und Abgabensystem. Hier trägt der Staat besondere Verantwortung, denn anders als beim komplexen Marktgeschehen liegen die steuerrechtlichen Rahmenbedingungen in der alleinigen Hoheit des Staates.

Ein attraktiver Wirtschaftsstandort zieht Direktinvestitionen aus dem Ausland an und verhindert die Abwanderung inländischer Unternehmen, ohne sie bei Auslandsinvestitionen zu behindern. Bei diesen Entscheidungen spielen Steuern eine nicht unwesentliche Rolle.

Hier hätte eine Unternehmensteuerreform ansetzen können und müssen. Hier hätte man, bevor man sich an die großen Probleme macht, mit überschaubarem Aufwand erste Erfolge erzielen können, die auch international anerkannt würden.

Der Steuerstandort hat zwei große Probleme

Der Steuerstandort hat zwei große, lange bekannte Probleme: eine im internationalen Vergleich zu hohe Unternehmensteuerbelastung bei zugleich hoher Komplexität. Klagen über das komplizierte Steuerrecht sind Legion, bleiben aber oft abstrakt. Konkret schlägt sich die Kompliziertheit in hohen Steuerbefolgungskosten und langwierigen Verwaltungsverfahren mit unsicherem Ausgang nieder. Zu der hohen Zahllast tritt damit eine hohe Zusatzlast.

Zu beidem hätte man sich von der neuen Regierung deutliche Signale gewünscht. Die Senkung von Steuersätzen ist technisch einfach, kostet den Staat aber Geld. Steuervereinfachung, die nicht nur die Steuerpflichtigen, sondern auch den Staat von Kosten entlastet, ist mühsamer. Aber auch hier lohnt ein genauerer Blick.

Beidem verweigert sich die schwarz-rote Bundesregierung. Im Steuerteil des Koalitionsvertrags finden sich genau zwei standortrelevante Maßnahmen: ein „Investitions-Booster“ in Form einer 30-prozentigen degressiven Abschreibung in den Jahren 2025 bis 2027, an die sich erst von 2028 an jährliche Senkungen des Körperschaftsteuersatzes um einen Prozentpunkt anschließen. Auf diese Weise soll die Belastung bis 2032 in die Nähe von 25 Prozent gebracht werden.

Politik arbeitet mit schönen Worten und Symbolen

Am Solidaritätszuschlag, der vor allem unternehmerische Gewinne trifft, will man festhalten. Dass dieser nach dem jüngsten Urteil des Bundesverfassungsgerichts (noch) nicht verfassungswidrig ist, heißt nicht, dass man ihn nicht hätte abschaffen können. Vorschläge zur Vereinfachung des Unternehmenssteuerrechts? Fehlanzeige!

Viel ist im Koalitionsvertrag von neuem Wachstum die Rede. Politik arbeitet mit schönen Worten und Symbolen. Das ist wohlfeil und mag für die Stimmung im Land gut sein, macht das Steuersystem aber ebenso wenig investitionsfreundlich, wie es die Verkehrsinfrastruktur plötzlich funktionieren lässt.

Etwas ganz anderes sind Signale, die – glaubwürdig gesetzt – im internationalen Standortwettbewerb große Bedeutung haben. Zu diesen gehören Steuersätze. Sie lassen sich einfach lesen. Unternehmerische Tätigkeit ist darauf angelegt, Gewinne zu machen. Da macht es einen Unterschied, ob dieser Gewinn wie in Deutschland mit mehr als 30 Prozent belastet wird oder wie in den meisten anderen EU- und OECD-Staaten nur mit 20 bis 25 Prozent – zumal der höheren Steuerlast in Deutschland keine herausragenden staatlich finanzierten Standortvorteile gegenüberstehen.

Die Welt dreht sich weiter

Diese Signalwirkung hatte vor 25 Jahren eine rot-grüne Bundesregierung erkannt und die Körperschaftsteuer von 40 auf 25 Prozent gesenkt; eine – damals große – CDU/CSU/SPD-Koalition war in der Lage, 2008 den Körperschaftsteuersatz weiter auf 15 Prozent zu senken. Nicht gelöst wurde das Problem der Gewerbesteuer, die zur Körperschaftsteuer hinzutritt. Aber immerhin lag die Gesamtbelastung mit rund 30 Prozent international wieder im oberen Mittelfeld. Doch die Welt dreht sich weiter, die Steuersätze haben international weiter nachgegeben.

Diesem Trend hat sich die deutsche Steuerpolitik der vergangenen 15 Jahre verweigert. Statt den heimischen Steuerstandort zu pflegen, hat sie sich dem Kampf gegen aggressive Steuergestaltung und unfairen Steuerwettbewerb auf der Weltbühne verschrieben.

Deutschland wurde auf Ebene der OECD und der EU zu einer treibenden Kraft. Mit einer Flut von in ihrer Komplexität nicht zu überbietenden Anti-Missbrauchs-Maßnahmen bis hin zur globalen Mindeststeuer wurde dem internationalen Steuerwettbewerb der Kampf angesagt, vielleicht im Glauben, ihn dann nicht mitspielen zu müssen. Es ging um Abschreckung von Steuerpflichtigen und Erziehung anderer Staaten, nicht primär um Steueraufkommen. Vieles davon war Symbolpolitik.

Keine Priorität auf Senkung der Tarifbelastung

Die Rechnung ist nicht aufgegangen. Statt den Steuerstandort Deutschland zu stärken, wurde er weiter geschwächt. Dies nicht nur, weil US-Präsident Donald Trump den Mindeststeuerstaaten jetzt Vergeltung androht, sondern weil es sich um Maßnahmen handelt, die Unternehmen und Finanzverwaltung an ihre Kapazitätsgrenzen bringen – ohne dass sie zu nennenswerten Steuermehreinnahmen führen und ohne den Druck auf den Steuersatz zu lindern.

Obwohl die CDU in der Opposition auf Senkung der Tarifbelastung gedrungen hatte, wurde dieser keine Priorität eingeräumt. Stattdessen setzt der Koalitionsvertrag auf den „Investitions-Booster“ einer 30-prozentigen degressiven Abschreibung auf Ausrüstungsinvestitionen (Maschinen, Geräte, Fahrzeuge). Damit kommt es zu einer Entlastung für Wirtschaftsgüter, die sonst über einen längeren Zeitraum als drei Jahre abgeschrieben werden müssten. Das ist eine eher zaghafte Maßnahme.

Eine Sofortabschreibung hätte Aufmerksamkeit erregt, doch kein Investor lässt sich in Deutschland nieder oder bleibt hier nur, weil Abschreibungsbedingungen für langfristig nutzbare Wirtschaftsgüter vorübergehend verbessert werden. Der seit Jahren andauernde Nettoinvestitionsabfluss lässt sich so nicht stoppen.

Gefahr untergehender Verlustvorträge

Auch sind erhöhte Abschreibungen nur dann unmittelbar investitionsfördernd, wenn ihnen steuerpflichtige Erträge gegenüberstehen. Damit sind sie für Start-ups kurzfristig ebenso wertlos wie für Unternehmen, die investieren, um eine Verlustphase zu überwinden. Hier geht die erhöhte Abschreibung nur in den Verlustvortrag oder Rücktrag ein, der aber gesetzlich stark eingeschränkt ist. Zudem birgt jede Umstrukturierung die Gefahr, dass Verlustvorträge untergehen.

Doch die seit Langem erhobene Forderung nach Verbesserung der steuerlichen Verlustverrechnung wurde nicht aufgegriffen, obwohl dies Unternehmen zusätzliche Liquidität und Flexibilität verschaffen würde. Auch hier fehlt das Signal. Höheres unternehmerisches Risiko birgt die Chance hoher Gewinne, aber eben auch ein Verlustrisiko, das Unternehmen nicht eingehen, wenn sie trotz Verlusten Steuern zahlen müssen.

Erhöhte Abschreibungen führen nicht zu einer dauerhaften Steuersenkung, sondern verlagern die Besteuerung in die Zukunft. Vor diesem Hintergrund hat man es wohl als cleveren Schachzug eines zusätzlichen Anreizes angesehen, dass am Ende des auf drei Jahre begrenzten „Investitions-Boosters“ die schrittweise Senkung des Körperschaftsteuersatzes einsetzt. Aber kann man darauf vertrauen, zumal alle Maßnahmen unter Finanzierungsvorbehalt stehen?

Gab es keine andere Lösung?

Immerhin soll die Absenkung des Körperschaftsteuersatzes im selben Gesetz geregelt werden wie die degressive Abschreibung. Das ändert nichts daran, dass es sich allenfalls um ein schwaches Glimmen handelt, kein positives Signal, schlimmer noch, eher ein negatives: Wenn erst 2032 eine Steuerbelastung von rund 25 Prozent erreicht wird, ist damit die Aussage verbunden, dass der Steuerstandort Deutschland keine Priorität zugunsten erfolgreicher Unternehmen setzt.

Gab es vor dem Hintergrund der angespannten Haushaltslage, die durch die aktuelle Steuerschätzung noch mal an Dramatik gewonnen hat, möglicherweise keine andere Lösung? Zu Prioritäten bei den Ausgaben, die Raum für Steuersenkungen schaffen würden, sehen sich die Koalitionäre anscheinend nicht in der Lage. Das ist schon für sich genommen besorgniserregend und wird dem Ernst der Lage nicht gerecht.

Geradezu unverzeihlich ist es, wenn gleichzeitig im dürftigen Steuerprogramm milliardenschwere Steuergeschenke enthalten sind, die nichts, aber auch gar nichts zur Lösung der Probleme beitragen. Allein die Absenkung der Umsatzsteuer für Umsätze der Gastronomie und die Anhebung der Entfernungspauschale kosten jährlich knapp fünf Milliarden Euro Steueraufkommen.

Eine sofortige Absenkung des Körperschaftsteuersatzes auf zehn Prozent wäre im ersten Jahr mit Mindereinnahmen von rund 15 Milliarden Euro einhergegangen. Man könnte dagegen die empirisch gut belegten Selbstfinanzierungseffekte von Unternehmensteuersenkungen anführen. Selbst die massiven Steuersatzsenkungen der Vergangenheit hatten – auch inflationsbereinigt – keine dauerhaften Mindereinnahmen zur Folge. Allerdings stellen sich diese Effekte nicht sofort ein.

Die Gewerbesteuer ist der eigentliche Standortnachteil

Man muss sich aber gar nicht auf den Selbstfinanzierungseffekt verlassen, denn es gibt kostengünstigere Alternativen einer allgemeinen Belastungssenkung, die zugleich strukturell vorzugswürdig sind. Der eigentliche Standortnachteil liegt nämlich nicht in der Körperschaftsteuer, sondern in der Gewerbesteuer.

Nur in Deutschland werden für ein Steueraufkommen, das alle anderen Staaten mittels der Körperschaftsteuer erwirtschaften, zwei Steuern mit unterschiedlichen Regeln erhoben. Dazu liefern sich die Kommunen genau jenen unfairen Steuerwettbewerb, dessen Bekämpfung man sich international verschrieben hat: Während in Großstädten die Gesamtlast aus Körperschaftsteuer, Solidaritätszuschlag und Gewerbesteuer aufgrund hoher Hebesätze deutlich über 30 Prozent liegt, machen Umlandgemeinden mit niedrigen Hebesätzen Konkurrenz, was sie nur wegen der von den Großstädten bereitgestellten Infrastruktur können.

Das Steuersatzgefälle beträgt teils zehn Prozent. Der Koalitionsvertrag adressiert diese Unwucht mit Maßnahmen gegen Scheinsitze von Unternehmen und einer Anhebung des Mindesthebesatzes. Eine marginale Korrektur, die praktisch nichts bringt.

Körperschaftsteuer senken, Gewerbesteuer anrechnen

Statt die Körperschaftsteuer irgendwann in weiter Ferne im Jahr 2032 auf zehn Prozent weiter zu verzwergen, hätte man einen klaren Schritt gehen können, die Gesamtbelastung zu senken, indem die Körperschaftsteuer auf 25 Prozent gesetzt und die Gewerbesteuer pauschal auf diese angerechnet wird. In der Einkommensteuer ist das schon seit mehr als 20 Jahren der Fall. Das hätte mit einem Schlag den unfruchtbaren Gewerbesteuerwettbewerb beendet, denn keine Gemeinde hätte noch Interesse an einem unterdurchschnittlichen Hebesatz; oberhalb dessen können sie weiter Wettbewerb betreiben. Das Gewerbesteueraufkommen würde insgesamt im Interesse leistungsfähiger Kommunen steigen.

Das erklärt, warum die Gesamtkosten dieser Maßnahme im niedrigen einstelligen Milliardenbereich leichter zu schultern wären als eine weitere Senkung des Körperschaftsteuersatzes. Zudem wäre die Steuerlast gleichmäßiger verteilt. Für die bisherigen Profiteure von Gewerbesteuerbefreiungen und Gewerbesteueroasen käme es zu einer (geringfügigen) Mehrbelastung. Die Breite der deutschen Wirtschaft wäre deutlich entlastet, und zwar nicht nur finanziell, sondern auch von der Notwendigkeit komplizierter Gewerbesteuergestaltungen.

Wird zugleich die Bemessungsgrundlage beider Steuern angeglichen, ließe sich mancher Streit in der Betriebsprüfung vermeiden. Die Botschaft lautete: Deutschland senkt die Unternehmenssteuerbelastung auf 25 Prozent. Das wäre ein Signal. Zu lösen sind die Verschiebungen im Aufkommen zwischen Bund, Ländern und Kommunen im Finanzausgleich. Das ist, wenn man sich schon nicht zur Abschaffung der Gewerbesteuer in der Lage sieht, ein staatsinternes Problem, das bitte nicht auf dem Rücken der Steuerpflichtigen ausgetragen werden darf.

Es geht um Deregulierung

Damit wäre zugleich ein Quantensprung beim zweiten großen Standortnachteil erreicht, der Komplexität. Ein großes Versprechen des Koalitionsvertrags liegt darin, den Staat effektiver zu machen. Allenthalben ist von Bürokratieabbau die Rede, ein Begriff, der mehr verschleiert, als Lösungen anbietet. Bürokratie ist die Folge gesetzlicher Regelungen. Richtigerweise geht es also um Deregulierung. Der Koalitionsvertrag traut sich nicht, dieses Reizwort auch nur einmal auszusprechen.

Im Steuerrecht als Kernmaterie hoheitlichen Eingriffsrechts an Deregulierung zu denken ist gewöhnungsbedürftig. Steuern stehen unter Gesetzesvorbehalt. Ohne Regulierung keine Steuern. Dennoch gibt es gerade im Unternehmensteuerrecht erhebliches Deregulierungspotential.

Dessen Kompliziertheit liegt vor allem in einer völlig aus dem Ruder gelaufenen Anti-Missbrauchs-Gesetzgebung, beflügelt von einzelnen großen Steuerskandalen. Es gibt aber keinen Hinweis, dass deutsche Unternehmen in der Breite in großem Stil Steuern vermeiden oder gar hinterziehen. Trotzdem war dieser Aspekt den Koalitionären nach wie vor einen ganzen Abschnitt wert.

Klare Signale für einen wettbewersbfähigen Steuerstandort

Die Politik, der Staat sieht sich einem Vertrauensverlust ausgesetzt, ohne zu erkennen, dass dieser nicht durch Misstrauen gegenüber Bürgern und Unternehmen überwunden werden kann. Vertrauen beruht auf Gegenseitigkeit.

Der starke Staat ist nicht einer, der Unternehmen mit Missbrauchsvorschriften überzieht, deren Befolgung er im Zweifel gar nicht kontrollieren kann und stattdessen durch immer aggressivere Strafandrohungen flankiert. Zweck von Steuergesetzen ist die Erwirtschaftung von Staatseinnahmen und nicht, Unternehmen zur Ermittlung und Dokumentation von Sachverhalten zu zwingen, die sich ihrer Einflussnahme entziehen, noch dazu, wenn diese Fleißarbeit kein zusätzliches Steueraufkommen bringt.

Es geht also darum, die Bereiche zu identifizieren, in denen auch im Steuerrecht Deregulierung ohne unmittelbaren Einfluss auf das Steueraufkommen möglich ist. Und dann ist auch die Vereinfachung einfach zu gestalten, das heißt Vereinfachung durch Streichung statt durch kleinteilige Vereinfachungsgesetze mit vielen neuen Normen. Sie sind der Mühe kaum wert, weil jede einzelne, möglicherweise vereinfachende neue Regelung erst einmal umgesetzt werden muss.

Sehr geehrter Herr Klingbeil, möchte man dem neuen Bundesfinanzminister zurufen, setzen Sie klare Signale zugunsten eines wettbewerbsfähigen Steuerstandorts, statt die unfruchtbare Konfrontation zwischen Staat und Steuerpflichtigen fortzusetzen, die beide zu Verlierern machen. Investitionsminister sind Sie, wenn private Unternehmen in Deutschland investieren. Nur so und nicht durch staatliche Ausgaben entsteht langfristiges Wirtschaftswachstum. Das aber erfordert ein investitionsfreundliches Unternehmensteuerrecht.