AUSBAU DER WINDENERGIE

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Die schwierige Zwei-Prozent-Mission

Seit Jahren lahmt der Ausbau der Windkraft. Jetzt sollen sich die Flächen mehr als verdoppeln. Unser Blick in die Länder zeigt, wie schwer diese Mission wird. Aber Robert Habeck hat einen Joker.

- VON REINER BURGER, REINHARD BINGENER, TIMO FRASCH, RÜDIGER SOLDT UND TIMO STEPPAT

- -AKTUALISIERT AM -11:01

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Mehr Windkraft, viel mehr Windkraft. Nur so kann Deutschland 2045 die Klimaneutralität erreichen, das ist die Botschaft der Ampel-Koalition. Neu sind die Windkraftziele keineswegs. Auch die Vorgängerregierung hatte sich in ihren Langfristszenarien in diesem Bereich Ziele gesetzt, die mit einem massiven Windkraftausbau hätten einhergehen müssen. Bis 2030 sollten 80 Gigawatt aus der Windkraft stammen, derzeit sind es knapp 56 Gigawatt. Doch seit Jahren lahmt der Windkraftausbau. An Land sind im vergangenen Jahr nur 240 neue Windräder ans Netz gegangen. 2017 waren es noch sieben Mal so viele gewesen. Woran liegt das? Und was kann man dagegen tun?

Reiner Burger

Politischer Korrespondent in Nordrhein-Westfalen.

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Timo Steppat

Redakteur in der Politik.

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Der für Klima und Energie zuständige Wirtschaftsminister Robert Habeck reist in diesen Tagen durchs Land, um sich einen besseren Eindruck zu verschaffen und mit den Landesregierungen zu sprechen. An diesem Donnerstag trifft er sich mit Markus Söder in München. Der bayerische Ministerpräsident bemühte sich in den vergangenen Jahren gerne um ein grünes Image, sagte aber mantraartig, Bayern sei „kein Windland“. Mit dem Argument hat er auch die 10-H-Regel verteidigt, die besagt, dass ein Windrad mindestens das Zehnfache seiner Höhe von der nächsten Wohnsiedlung entfernt sein muss. Der Münchner Peter Beermann sieht das dezidiert anders. Das muss er auch, denn er ist der „Windkümmerer“ für den Regierungsbezirk Oberbayern. Im Freistaat seien die Windgeschwindigkeiten natürlich geringer als im Norden, aber auch hier könne man Windkraft wirtschaftlich betreiben.

Die Aufgabe Beermanns als Windkümmerer ist es, der Windenergie tatsächlich den „Aufwind“ zu verschaffen, den der bayerische Wirtschaftsminister Hubert Aiwanger versprochen hat. Im Unterschied zu CSU-Chef Söder glaubt der Freie-Wähler-Vorsitzende nämlich durchaus, dass der Freistaat mehr Windkraftanlagen braucht. Allein, im Augenblick herrscht politische Flaute. 2020 wurden in Bayern ganze vier Windräder genehmigt, 2021 sechs. Aufgestellt wurden 2020 acht, 2021 ebenso viele. Beermann, der in München selbst ein kleines Planungsbüro für Windkraftanlagen betreibt, sieht einen Grund in der Abstandsregel, die 2014 beschlossen worden ist – aber das sei nicht der einzige. Ein großes Problem sei der Artenschutz, der Genehmigungen extrem verzögern könne. Für artenschutzrechtliche Gutachten, die Beermann durchaus für sinnvoll hält, müsse man mindestens ein Jahr einplanen – „und dann kommen Verbände und klagen dagegen“.

Als „Windkümmerer“ beraten, überzeugen, moderieren

Bis 2014 gab es für Windprojektierer in Bayern wenig Hindernisse. So sie sich an die allgemeinen Erfordernisse etwa des Emissionsschutzes hielten, konnten sie überall bauen. Seinerzeit seien „auch Dinge passiert, die nicht schön waren“, sagt Beermann. Ganze Dörfer habe man mit Windrädern „umzingelt“. Durch 10 H wurde der Windkraftausbau in die Hand der Kommunen gelegt. Sie können sich über die Abstandsregel mit einem Ratsbeschluss hinwegsetzen – theoretisch. Denn was hätte ein Bürgermeister dabei zu gewinnen, gerade mit Blick auf die nächste Wahl? Nicht viel. An dieser Stelle kommen die Windkümmerer ins Spiel: Sie sollen beraten, überzeugen, moderieren, auch mal als Blitzableiter fungieren.

Insgesamt sieben Gemeinden in Oberbayern haben sich in einer Ausschreibung die Dienste Beermanns gesichert, der wiederum eine Ausschreibung beim Freistaat gewonnen hatte. Auf dem Weg zur Windkraft ist jeder der sieben Orte unterschiedlich weit. Während es in der einen Gemeinde noch darum geht zu prüfen, ob hier überhaupt genügend Wind weht, hat anderswo schon der Vermittlungsprozess begonnen. Ein Windrad steht bisher allerdings nirgends. Dafür sei der Zeitraum noch zu kurz, sagt Beermann. Seit einem Jahr ist er im Amt, ein weiteres ist veranschlagt, von der Planung bis zur möglichen Inbetriebnahme einer Windkraftanlage könnten aber fünf bis sechs Jahre vergehen.

Peter Beermann, Windkümmerer für die Region Oberbayern

Peter Beermann, Windkümmerer für die Region Oberbayern

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Bild: Finn Winkler

Es hat nicht immer so lange gedauert. Denn von Anfang an war die Errichtung der Anlagen in den Außenbereichen privilegiert; überall dort also, wo zum Beispiel kein Wohn- oder Industriegebiet ist. Wie Beermann stellte auch Simon Müller, Chef der Denkfabrik Agora Energiewende, teilweise einen gewissen Wildwuchs fest. Im Gesetz war allerdings auch eine Art „Ausschalter“ für die Privilegierung eingebaut worden, von dem in den Jahren darauf viel Gebrauch gemacht wurde: Einigen sich Kommunen und Länder in so genannten Raumordnungsplänen auf die Ansiedlung von Windkraft auf bestimmten Flächen, ist sie demnach in allen übrigen Bereichen untersagt. In der Folge waren die Flächen, die die Länder der Windenergie zustanden, stellenweise so klein, dass sich der Ausbau wirtschaftlich nicht lohnte – oder sie waren gar nicht geeignet, es gab nicht genug Wind. Es begann, was Habeck „Verhinderungsplanung“ nennt.

Dann eröffnete der Bund den Ländern mehr Spielraum

Martin Kment hält den Vorwurf nur teilweise für stichhaltig. Er ist Professor für Öffentliches Recht an der Universität Augsburg, Schwerpunkt Umwelt- und Planungsrecht. Kment hat auch als Berater von Ländern und Kommunen die Phasen miterlebt, in denen es um das Verhindern und jene, in denen es um das Möglichmachen der Windkraft ging. Unter den aktuellen Bedingungen sei es insgesamt nicht einfach, „Flächen für Windenergie auszuweisen, selbst wenn man die erneuerbare Energie fördern will”, sagt er.

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Das hat mit einer Leerstelle zu tun, die der Gesetzgeber gelassen hat. Er hat nicht festgelegt, wie viel Windkraft das Land braucht. Diese „eigentlich politische Frage“, so Kment, sei schlicht unbeantwortet geblieben und damit zum Gegenstand von verwaltungsgerichtlichen Verfahren geworden. „Dadurch sind die Gerichte in einen gemeindespezifischen Abwägungsprozess eingestiegen“, es hätten sich relative und absolute Tabuzonen in der Rechtsprechung entwickelt, deren Beachtung viele Planer vor große Herausforderungen stellen. „Heute hängt die Flächenausweisung für Windenergieanlagen sehr stark vom Einzelfall ab, und dessen juristische Klärung kann dauern.“

Auch vor dem Hintergrund vieler Bürgerinitiativen, die sich in allen Bundesländern gegen lokale Windkraftprojekte bildeten, eröffnete der Bund den Ländern weiteren Spielraum. Bis Ende 2015 konnte sich jedes Land eine eigene Abstandsklausel basteln. Häufig sind es 1000 bis 1500 Meter.

Ein Rotmilan in Sichtweite – das Genehmigungsverfahren stoppt

Das allein hat starke Auswirkungen auf die Fläche, die für Windenergie zur Verfügung steht. Die Denkfabrik Agora Energiewende hat einen Flächenrechner entwickelt, der das zeigt. Beträgt der Mindestabstand 1000 Meter, sind die potenziellen Flächen für Windkraft nur kleine Punkte auf der Landkarte. Senkt man die Distanz auf 600 Meter, steigt die Zahl der Flächen, die in Frage kommen, automatisch erheblich, insgesamt auf 15 Prozent der Bundesfläche. Nicht überall soll auch ein Windrad entstehen, argumentieren Fachleute wie Müller. Aber je mehr Möglichkeiten es gibt, desto mehr Raum gibt es für Abwägungsprozesse vor Ort.

Je weiter ein Windrad vom Menschen entfernt sein soll, desto stärker muss es in die Natur vordringen. Besonders zwei bedrohte Arten, der Rotmilan und der Schwarzstorch, werden durch Windräder erheblich gefährdet. Noch immer ist nicht bekannt, wie viele der Greifvögel jedes Jahr in den Rotorblättern zu Tode kommen. Biologen beklagen, dass tote Tiere selten gezählt würden und die Gefährdung deshalb nur schwer zu ermitteln sei. Durch Abschalteinrichtungen könnten die Tiere geschützt werden, sie sind bislang aber nur selten eingebaut. Ebenso selten gibt es genaue Regeln, wann ein Planungsverfahren wegen bedrohter Vogelarten gestoppt wird. Ein Branchenkenner klagt, auch nach den gängigen artenschutzrechtlichen Prüfungen müsse nur ein Rotmilan gesichtet werden, schon gehe es vorerst nicht weiter. Stellenweise werden die Tiere zum Vorwand verärgerter Anwohner, um die Windenergieanlage in Sichtweite zu verhindern.

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Der große Sprung der Elektromobilität Bild: Illustration Johannes Thielen

Der Ärger der Bürger ist ein wichtiger Grund, wieso sich viele Projekte verzögern. Besonders für Landesregierungen wie in Baden-Württemberg, an denen die Grünen beteiligt sind, ist er ein heikles Thema. Der Windkraftausbau war dort in den vergangenen Jahren massiv zurückgegangen, weshalb man Genehmigungsverfahren gestrafft und Einspruchsmöglichkeiten beschränkt hat. Künftig soll es nicht mehr 18, sondern acht Monate dauern, bis eine Anlage genehmigt ist. Die Unterlagen sollen digital eingereicht werden, die Prüfung auf Vollständigkeit soll nur noch einen Monat dauern.

Weniger Widerspruchsmöglichkeiten

Die vier Regierungspräsidien sollen das Verfahren steuern und starken Druck auf die Landratsämter ausüben, die im Südwesten als untere Verwaltungsbehörde weiterhin die Genehmigungen für die Windräder erteilen. Die Regierung will beide Behörden außerdem ständig überwachen und die Zeitabläufe strikt kontrollieren. Das Widerspruchsverfahren soll künftig entfallen, Bürger und Verbände können aber weiterhin gegen einen Standort klagen. Am Verwaltungsgerichtshof in Mannheim soll ein zusätzlicher Infrastruktursenat geschaffen werden, damit über Klagen schneller entschieden werden kann.

Im Schwarzwald, in Baden-Baden oder Ostwürttemberg kämpfen zahlreiche Bürgerinitiativen gegen die bisherigen Windenergie-Ausbaupläne. Und wenn demnächst neue Standorte feststehen, ist mit der Gründung neuer Bürgerinitiativen zu rechnen. Barbara Bosch, die Staatsrätin für Bürgerbeteiligung und Zivilgesellschaft, lässt deshalb prüfen, ob Windkraftanlagen im Baugesetzbuch – wie Krankenhäuser oder Bundeswehrflugplätze – von kommunalen Bürgerentscheiden ausgenommen werden können. Dann könnte es nur eine Volksabstimmung gegen die auf Landesebene getroffene Standortauswahl geben, was die Erfolgschancen der Initiativen deutlich mindern würde.

Bild: F.A.Z.

Die Haltung der Länder zur Windkraft unterliegt gewissen Schwankungen. Das konnte man in den vergangenen Jahren in Nordrhein-Westfalen schön beobachten. Als CDU und FDP 2017 nach sieben Jahren in der Opposition eine neue Landesregierung bildeten, glaubten sie, es mit einer ausgesprochenen Windkraft-Skepsis im Land zu tun zu haben. Der „massive Ausbau“ stoße auf „zunehmende Vorbehalte“ in der Bevölkerung, hieß es im schwarz-gelben Koalitionsvertrag. Zwar bekundeten die beiden Partner: „Wir wollen die Akzeptanz für die Nutzung der Windenergieanlagen erhalten.“ Doch zugleich kündigte man an, auf Bundesebene „konsequent für die Abschaffung der baurechtlichen Privilegierung von Windenergieanlagen“ kämpfen zu wollen.

Wenn die Koalitionäre heute auf das Thema zu sprechen kommen, geht es darum, NRW als führende Kraft darzustellen. Zwischen 2018 und 2021 habe das Land beim Ausbau auf Platz drei gelegen, schwärmt Ministerpräsident Hendrik Wüst (CDU). Laut Wirtschaftsministerium nimmt das in weiten Teilen dicht besiedelte NRW bei genehmigten Anlagen aktuell sogar bundesweit Platz zwei ein. Die Nutzung der Windkraft soll im laufenden Jahrzehnt verdoppelt werden – von sechs Gigawatt 2020 auf zwölf im Jahr 2030. Das geht aus der Energiestrategie hervor, die die Landesregierung kurz nach der Vorstellung des Koalitionsvertrags im Bund aktualisierte. Um die Verdopplung zu erreichen, sieht das vom Wirtschaftsministerium erarbeitete Papier vor, dass der Wald nicht mehr Tabu-, sondern in Teilen sogar Vorrangzone sein soll.

Wüst stellt sich hinter Habeck

Ministerpräsident Wüst sagte zuletzt, Habeck habe „sehr eindringlich beschrieben“, wie groß die Herausforderung namens Energiewende sei, und bekannte sich grundsätzlich zum Ziel der Ampelregierung, zwei Prozent der Landesfläche für Windkraft zu nutzen. Aktuell sind es in NRW 0,7 Prozent. Plant der Bundeswirtschaftsminister 2030 mit einem Anteil der erneuerbaren Energien von 80 Prozent, nimmt sich Nordrhein-Westfalen 56 Prozent vor.

Rainer Baake ist skeptisch, was die Versprechen der Bundesländer betrifft. Der Direktor der Stiftung Klimaneutralität war viele Jahre als Staatssekretär im Umwelt- und später im Wirtschaftsministerium für den Ausbau der Windenergie mitverantwortlich, er ist Mitglied der Grünen. Dass es nun Verhandlungen über die Verteilung der Lasten zwischen den Ländern geben könnte, davon hält er wenig. „Die Zeit dafür haben wir nicht. Die Klimaneutralität soll am 1. Januar 2045 erreicht sein. Bis dahin sind es nur noch 22 Jahre“, sagt er.

Ein Jahr ist es her, dass Baakes Stiftung einen Regelungsvorschlag vorlegte, der ein rechtlich festgelegtes Zwei-Prozent-Ziel enthielt und darüber hinaus Ideen, wie die Verteilungsfrage der Flächen schnell und rechtssicher geklärt werden kann. Die Grünen griffen die Zwei Prozent in ihrem Wahlprogramm auf. Formulierungen im Koalitionsvertrag deuten darauf hin, dass der siebenseitige Vorschlag, der auf verschiedenen Gutachten fußt, auch Pate für die Pläne Habecks stehen könnte.

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Laut dem Papier soll für jede Kommune ein Flächenanteil berechnet werden: der Windenergie-Beitragswert. Es ist eine einfache Rechnung: die Fläche eines Landes abzüglich der Ausschlussflächen wie Wohnbesiedlungen oder Naturschutzgebiete. Den höchsten Mindestwert für Windkraft gäbe es danach in Mecklenburg-Vorpommern mit 2,9 Prozent. Die niedrigsten Werte würden Stadtstaaten wie Berlin und Hamburg mit 0,6 Prozent zugewiesen. Erst wenn, runtergebrochen auf die Regionen, die Flächen für den Windkraftausbau erreicht werden, dürften auch Konzentrationszonen geschaffen werden.

Simon Müller, der Chef von Agora Energiewende, sieht darin einen Joker, ein Drohszenario für die Länder, das Habeck bei den Gesprächen aufzeigen kann. „Es ist eine Art Direktzugriff des Bundes auf die Kommunen”, sagt Müller. Länderöffnungsklauseln oder Abstandsregeln könne man einfach streichen. Die Zustimmung des Bundesrates wäre laut Baake und Müller nicht erforderlich.

Umweltrechtler Kment rät jedoch zur Vorsicht. Natürlich könne man die Windkraft priorisieren, müsse aber in jedem Fall das Verhältnis zum Artenschutz und zur Wohnbebauung beachten. „Richterrecht sieht etwa vor, dass mindestens die dreifache Höhe einer Anlage als Abstand zu Siedlungen einzuhalten ist“, sagt Kment. Bei 200 Meter hohen Anlagen sind das 600 Meter. „Es wäre ein großer Gewinn, wenn der Bundesgesetzgeber den Bedarf an Flächen für die Windenergie definieren und naturschutzrechtliche Standardsetzungen vorantreiben würde. Dadurch würde sich das Tempo von Planungsverfahren erhöhen“, sagt er.

„Was die Bayern machen, ist fatal“

Zu den Bürgern, die vom Ausbau der Windkraft persönlich betroffen sind, zählt auch der niedersächsische Umweltminister Olaf Lies. Rund 900 Meter von seinem Haus in Friesland entfernt steht ein Windpark. Die Anlagen seien rund 180 Meter hoch, erzählt Lies. Also nicht einmal „5H“ Abstand, nach bayerischem Maßstab völlig unzumutbar. Den SPD-Politiker stört der Anblick indes nicht. „Für mich ist das inzwischen ein Teil der Kulturlandschaft.“ Viel eher als über die Rotoren vor seinem Fenster regt sich Lies über die Politik der CSU auf. „Was die Bayern machen, ist fatal“, schimpft er. Einen Abstand von zwei Kilometern bis zum nächsten Windrad festzulegen, bringe den Ausbau zum Stillstand. Das sei nicht nur unsolidarisch gegenüber den anderen Ländern. Es behindere dort auch den Bau weiterer Windräder. „Denn auch im Norden gibt es natürlich Menschen, die lieber keine Windräder hätten“, sagt Lies der F.A.Z. „Wenn die mit dem Finger dann nach Bayern deuten können, macht das die Diskussionen für uns hier nicht einfacher.“

Von Robert Habeck wünscht sich der niedersächsische Umweltminister daher an diesem Donnerstag eine harte Linie gegenüber Söder. Lies glaubt aber nicht daran, dass Habeck die bayerische „10H“-Regel direkt von Berlin aus kippen kann. Als Sprecher der Energieminister der Länder plädiert Lies für einen anderen Weg: Der Bund solle verpflichtende Ausbauziele für die Länder erlassen. Dann wäre die bayerische Staatsregierung gezwungen, ihren Kurs zu ändern und dies ihren Bürgern selbst zu erklären. Den Einwand des Freistaats, dass ein Windrad im Süden viel weniger Leistung bringt als im Norden des Landes, lässt der Minister aus Niedersachsen nicht gelten. Für eine erfolgreiche Energiewende müsse man auch die weniger günstigen Standorte nutzen, fordert er.

Auch laut Agora Energiewende gibt es dazu keine Alternative: Wenn man kostengünstig und effizient Strom produzieren wolle, müsse man Wind- und Sonnenenergie im ganzen Land erzeugen, heißt es von der Denkfabrik. Lies sagt, bei der Sonnenenergie sei es eben umgekehrt: Da sei es der Süden, der von der Natur verwöhnt werde. Dennoch würden auch im Norden große Photovoltaik-Parks gebaut, um auch das dortige Potenzial zu nutzen.

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Nun beeinträchtigt eine Solaranlage den Blick auf eine Landschaft bei weitem nicht so stark wie ein Windrad. Haben die Bayern also doch gute Gründe, ihre schöne Bergkulisse vor der Verspargelung zu bewahren? Lies erwidert, das ästhetische Argument gelte für ein flaches Land wie Niedersachsen fast noch stärker, denn dort sehe man die Windräder schon von weit her. Zudem lasse das Ziel, zwei Prozent der Landesfläche für die Windkraft zu nutzen, genügend Raum für den Schutz besonderer Landschaftsansichten. Viele Fachleute plädieren dafür, möglichst viel Raum als potenzielle Fläche freizugeben, dadurch werde es im Einzelfall leichter, eine Abwägung zwischen Natur- und Landschaftsschutz zu treffen.

„Wenn der Strom nicht zu Ihnen kommt, kommen Sie doch zum Strom”

Dass der Norden so stark auf ein Ende der Blockadehaltung Bayerns dringt, hat auch handfeste wirtschaftliche Interessen. Gerade an der Küste, sonst eine eher strukturschwache Region, hofft man darauf, dass sich die Auftragsbücher der dort ansässigen Windrad-Hersteller wie Enercon endlich wieder füllen. Außerdem setzt man auf eine wirtschaftsgeographische Formel, von der schon das Ruhrgebiet mit seinen Kohlevorkommen profitierte: „Industry follows energy“. Lies wirbt deshalb dafür, neue Batteriefabriken dort zu bauen, wo reichlich Windstrom zur Verfügung steht.

Schon jetzt ist absehbar, dass selbst dann nicht genug Energie zur Verfügung steht, wenn Habeck seine ehrgeizigen Ausbauziele erreicht. „Der Energiehunger Deutschlands wird immens sein“, prognostiziert Lies. „Wir brauchen dreimal mal so viel Strom wie heute, wenn wir eine klimaneutrale Industrie haben wollen.“ Eine Industrie, die, wenn es nach Lies ginge, natürlich vorzugsweise in Küstennähe angesiedelt wäre. An diesem Punkt stichelte er schon im Jahr 2015 gegen die CSU. Damals ließ er eine halbseitige Anzeige in der „Süddeutschen Zeitung“ schalten. Die niedersächsische Regierung appellierte darin an die bayerischen Unternehmen: „Wenn der Strom nicht zu Ihnen kommt, kommen Sie doch einfach zum Strom.”